Trik China Memberi Pinjaman

 

Menyingkap 100 Kontrak Utang dengan Negara Berkembang

 

China sebagai Kreditor Terbesar Dunia

China telah menjadi kreditor resmi terbesar di dunia, memberikan pinjaman dalam jumlah besar kepada negara-negara berpenghasilan rendah dan menengah. Namun, informasi mengenai syarat dan ketentuan pinjaman tersebut masih terbatas. Sebagian besar kontrak antara lembaga keuangan milik negara China dan pemerintah negara lain tidak dipublikasikan, sehingga banyak pihak bertanya-tanya mengenai bagaimana sebenarnya sistem pinjaman China bekerja.

 

Kerahasiaan dalam Kontrak Utang

Analisis terhadap 100 kontrak pinjaman antara entitas milik negara China dan pemerintah di 24 negara berkembang menunjukkan beberapa pola menarik. Salah satu temuan utama adalah adanya klausul kerahasiaan yang ketat. Klausul ini melarang peminjam mengungkapkan isi kontrak atau bahkan keberadaan utang itu sendiri. Kebijakan ini membuat sulit bagi masyarakat dan pemangku kepentingan lainnya untuk memahami dampak sebenarnya dari pinjaman China terhadap perekonomian negara peminjam.

 

Prioritas dan Keunggulan China sebagai Kreditor

Selain itu, kontrak-kontrak China sering kali berisi ketentuan yang memberikan keunggulan bagi kreditur dibandingkan kreditor lainnya. Misalnya, China menerapkan sistem jaminan yang memastikan pembayaran utang mereka lebih diprioritaskan dibandingkan utang dari lembaga keuangan lain. Beberapa kontrak juga memuat ketentuan yang melarang peminjam memasukkan utang dari China dalam restrukturisasi utang kolektif, yang dikenal sebagai "klausa tanpa Klub Paris". Hal ini membuat peminjam lebih sulit untuk menegosiasikan keringanan utang saat menghadapi krisis keuangan.

 

Pengaruh terhadap Kebijakan Domestik

Temuan lain yang menarik adalah adanya klausul yang memungkinkan China untuk mempengaruhi kebijakan domestik negara peminjam. Klausul pembatalan, percepatan pembayaran, dan stabilisasi dalam kontrak-kontrak ini berpotensi memberikan China kontrol lebih besar terhadap kebijakan fiskal dan ekonomi negara peminjam. Meskipun klausul ini mungkin tidak dapat ditegakkan secara hukum di semua kasus, kombinasi antara kerahasiaan, prioritas pembayaran, dan pengaruh kebijakan dapat mempersempit ruang gerak negara peminjam dalam mengelola krisis keuangan.

 

Dampak bagi Negara Peminjam

Dengan sistem pinjaman yang dirancang secara cermat, China mampu meminimalkan risiko kredit dan memastikan pembayaran utangnya tetap lancar. Namun, bagi negara peminjam, ketentuan ini dapat menjadi tantangan besar, terutama dalam situasi ekonomi yang sulit. Keterbatasan transparansi dan fleksibilitas dalam restrukturisasi utang dapat membuat negara-negara berkembang semakin terikat dengan kewajiban keuangan yang sulit mereka kelola.

 

Tren tersebut akan terus berkembang seiring dengan meningkatnya kehadiran institusi keuangan baru yang beroperasi di luar kerangka kerja tradisional Paris Club dan standar yang ditetapkan oleh lembaga keuangan internasional. Dalam hal ini, negara-negara peminjam perlu meningkatkan kapasitas mereka dalam menegosiasikan kontrak utang yang lebih seimbang dan transparan, serta membangun mekanisme mitigasi risiko yang lebih efektif guna menghindari tekanan finansial dan geopolitik yang berlebihan.

 

Lebih lanjut, studi tersebut menyoroti perlunya reformasi dalam tata kelola utang global untuk memastikan bahwa pemberian pinjaman internasional, baik dari kreditor bilateral maupun komersial, dilakukan dengan prinsip-prinsip transparansi, keadilan, dan keberlanjutan fiskal. Organisasi internasional dan pemangku kepentingan utama, termasuk G20 dan lembaga keuangan multilateral, dapat memainkan peran penting dalam mendorong adopsi praktik terbaik dalam perjanjian utang, termasuk penghapusan klausul yang dapat memperburuk kerentanan ekonomi negara peminjam.

 

Selain itu, mengingat peran strategis China dalam lanskap pembiayaan global, analisis lebih lanjut diperlukan untuk memahami dampak jangka panjang dari ketentuan kontrak yang unik ini terhadap stabilitas ekonomi negara-negara berkembang. Kerja sama internasional dalam berbagi informasi dan praktik terbaik mengenai negosiasi utang juga menjadi langkah penting dalam menciptakan sistem keuangan global yang lebih adil dan berkelanjutan.

 

Terakhir, hasil penelitian ini menunjukkan bahwa negara peminjam harus lebih berhati-hati dalam mengevaluasi implikasi dari klausul kontrak utang sebelum menandatangani perjanjian dengan kreditor mana pun. Dengan meningkatkan transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan utang negara, diharapkan negara-negara berkembang dapat memperoleh pembiayaan yang mendukung pertumbuhan ekonomi mereka tanpa menimbulkan risiko berlebihan terhadap kedaulatan dan stabilitas fiskal mereka.

 

Kesimpulan

Studi tersebut memberikan wawasan yang lebih dalam tentang bagaimana China memberikan pinjaman kepada negara lain. Dengan meneliti 100 kontrak utang, kita dapat memahami bagaimana China menggunakan strategi keuangan yang cermat untuk melindungi kepentingannya sebagai kreditor. Sementara pinjaman China sering kali membantu pembangunan infrastruktur di negara berkembang, penting bagi pemerintah peminjam untuk memahami syarat dan ketentuan secara menyeluruh agar tidak terjebak dalam kondisi utang yang membebani di masa depan.

 

REFERENSI:

Anna Gelpern, Sebastian Horn, Scott Morris, Brad Parks, Christoph Trebesch. How China Lends: A Rare Look into 100 Debt Contracts with Foreign Governments. https://docs.aiddata.org/reports/how-china-lends.html.

Bagaimana China Memberi Pinjaman ?

 

 

Bagaimana China Memberi Pinjaman: Pandangan Langka terhadap 100 Kontrak Utang dengan Pemerintah Asing

 

Abstrak

 

China adalah kreditor resmi terbesar di dunia, namun kami kekurangan fakta dasar tentang syarat dan ketentuan pinjaman yang diberikan oleh negara ini. Hanya sedikit kontrak antara pemberi pinjaman asal China dan peminjam pemerintah yang pernah dipublikasikan atau diteliti. Makalah ini merupakan analisis sistematis pertama mengenai ketentuan hukum dalam pinjaman luar negeri China. Kami mengumpulkan dan menganalisis 100 kontrak antara entitas milik negara China dan peminjam pemerintah di 24 negara berkembang di Afrika, Asia, Eropa Timur, Amerika Latin, dan Oseania, serta membandingkannya dengan kontrak dari kreditor bilateral, multilateral, dan komersial lainnya. Tiga wawasan utama muncul. Pertama, kontrak-kontrak China mengandung klausul kerahasiaan yang tidak biasa yang melarang peminjam untuk mengungkapkan syarat atau bahkan eksistensi utang tersebut. Kedua, pemberi pinjaman China berusaha mendapatkan keuntungan atas kreditor lainnya dengan menggunakan pengaturan jaminan seperti akun pendapatan yang dikendalikan oleh pemberi pinjaman dan janji untuk menjaga utang agar tidak dimasukkan dalam restrukturisasi kolektif (“klausa tanpa Klub Paris”). Ketiga, klausul pembatalan, percepatan, dan stabilisasi dalam kontrak-kontrak China berpotensi memungkinkan pemberi pinjaman untuk memengaruhi kebijakan domestik dan luar negeri debitur. Bahkan jika ketentuan-ketentuan ini tidak dapat ditegakkan di pengadilan, campuran antara kerahasiaan, prioritas, dan pengaruh kebijakan dapat membatasi opsi manajemen krisis debitur berdaulat dan mempersulit negosiasi ulang utang. Secara keseluruhan, kontrak-kontrak ini menggunakan desain kreatif untuk mengelola risiko kredit dan mengatasi hambatan dalam penegakan hukum, menjadikan China sebagai pemberi pinjaman yang kuat dan cerdas secara komersial bagi dunia berkembang.

 

BAGIAN 1. Pendahuluan

 

Pemerintah China dan bank-bank milik negara telah memberikan pinjaman dalam jumlah yang tercatat kepada pemerintah negara-negara berpenghasilan rendah dan menengah sejak awal tahun 2000-an, menjadikan China sebagai kreditur resmi terbesar di dunia. Meskipun beberapa studi terkini membahas ekonomi pemberian pinjaman oleh China, kita masih kekurangan fakta dasar mengenai bagaimana China dan entitas milik negara memberikan pinjaman—terutama bagaimana kontrak pinjaman ditulis dan syarat serta ketentuan apa yang terkandung di dalamnya. [1] Baik kreditur China maupun debitur utang mereka biasanya tidak mengungkapkan teks perjanjian pinjaman mereka. Namun, rincian hukum dan keuangan dalam perjanjian-perjanjian ini semakin relevan setelah terjadinya dampak pandemi Covid-19 dan meningkatnya risiko kesulitan keuangan di negara-negara yang sangat berhutang pada kreditur China. [2] Mengingat besarnya taruhannya, syarat dan ketentuan kontrak utang China telah menjadi perhatian publik global.

 

Perjanjian pinjaman China—tanpa dilihat sebelumnya—adalah subjek debat dan kontroversi yang intens. Beberapa pihak menyarankan bahwa Beijing sengaja mengejar "diplomasi jebakan utang", memberlakukan syarat yang keras pada mitra pemerintahnya dan menyusun kontrak yang memungkinkan untuk merebut aset strategis ketika negara debitur menghadapi masalah keuangan (misalnya, Chellaney 2017; Moody’s 2018; Parker dan Chefitz 2018). Pejabat senior pemerintah AS berpendapat bahwa Beijing "mendorong ketergantungan dengan menggunakan kontrak yang tidak transparan yang membenamkan negara-negara dalam utang dan mengurangi kedaulatannya" (Tillerson 2018). Di sisi lain, beberapa pihak menekankan manfaat dari pinjaman China dan menyarankan bahwa kekhawatiran tentang syarat yang keras dan hilangnya kedaulatan sangat dilebih-lebihkan (misalnya, Bräutigam 2019; Bräutigam dan Kidane 2020; Jones dan Hameiri 2020).

 

Perdebatan ini sebagian besar didasarkan pada dugaan. Baik pembuat kebijakan maupun akademisi tidak tahu apakah kontrak pinjaman China akan membantu atau malah menyulitkan peminjam, karena sedikit pengamat independen yang pernah melihatnya. Penelitian yang ada dan perdebatan kebijakan didasarkan pada laporan anekdot di media, kasus-kasus yang dipilih secara selektif, dan kutipan terpisah dari sejumlah kecil kontrak. Makalah ini bertujuan untuk mengisi kekosongan dalam literatur tersebut.

 

Kami menyajikan analisis sistematis pertama tentang syarat-syarat pemberian pinjaman luar negeri China dengan memeriksa 100 kontrak utang antara entitas milik negara China dan peminjam pemerintah di 24 negara di seluruh dunia, dengan jumlah komitmen total sebesar 36,6 miliar dolar AS. Semua kontrak ini ditandatangani antara tahun 2000 hingga 2020. Dalam 84 kasus, pemberi pinjaman adalah Bank Ekspor-Impor China (China Eximbank) atau Bank Pembangunan China (CDB). Banyak dari kontrak ini memuat atau merujuk pada janji peminjam untuk tidak mengungkapkan syarat-syaratnya—atau, dalam beberapa kasus, bahkan fakta tentang adanya kontrak tersebut. Kami dapat memperoleh dokumen-dokumen ini berkat inisiatif pengumpulan data selama bertahun-tahun yang dilakukan oleh AidData, sebuah laboratorium penelitian di William and Mary. Tim AidData yang terdiri dari fakultas, staf, dan asisten penelitian mengidentifikasi dan mengumpulkan salinan elektronik dari 100 kontrak pinjaman China (bukan ringkasan atau kutipan dari kontrak-kontrak ini) dengan melakukan tinjauan sistematis terhadap sumber-sumber publik, termasuk sistem manajemen informasi utang, daftar resmi, buletin, dan situs web parlemen. [3] Bekerja sama dengan AidData, kami telah mendigitalkan dan mempublikasikan masing-masing kontrak ini dalam repositori daring yang dapat dicari (lihat https://www.aiddata.org/how-china-lends). [4]

 

Sampel kami yang berisi 100 kontrak dengan kreditur China merupakan bagian kecil dari lebih dari 2000 perjanjian pinjaman yang telah ditandatangani oleh pemberi pinjaman milik negara China dengan negara-negara berkembang sejak awal 2000-an (Horn et al. 2019). Namun, sampel ini cukup besar untuk menunjukkan bahwa entitas China menggunakan kontrak yang distandarisasi, dan untuk mengidentifikasi beberapa bentuk kontrak yang paling umum, yang tampaknya bervariasi menurut pemberi pinjaman. Setiap entitas China dalam sampel kami menggunakan bentuk kontraknya sendiri untuk semua peminjam luar negeri. Tiga bentuk utama, atau jenis kontrak, yang paling sering muncul dalam sampel kami adalah: kontrak pinjaman CDB, kontrak pinjaman koncesional China Eximbank, dan kontrak pinjaman non-koncesional China Eximbank (lihat Lampiran II untuk tipologi kami). Kami menemukan adanya tumpang tindih yang signifikan dalam cara entitas-entitas ini menyusun kontrak utang dengan pemerintah luar negeri, yang menunjukkan bahwa sampel kami memberikan informasi yang berguna tentang keseluruhan kontrak CDB dan China Eximbank lainnya.

 

Kami telah menganalisis teks lengkap dari setiap dokumen kontrak yang dapat kami temukan. Kami tidak mengetahui adanya analisis terhadap kontrak utang kedaulatan dengan kreditur China yang menggunakan lebih dari sejumlah kecil kontrak atau kutipan kontrak. Memiliki akses ke seluruh kumpulan kontrak utang kedaulatan, termasuk namun tidak terbatas pada yang dengan kreditur China, akan lebih baik—tetapi sebagian besar kontrak ini tertutup dalam kerahasiaan. Hingga pengungkapan menjadi hal yang umum, kemampuan untuk mengevaluasi dan membandingkan 100 teks kontrak adalah langkah maju yang signifikan.

 

Kami mulai dengan mengkodekan syarat dan ketentuan dari 100 kontrak utang China yang kami temukan. Selain karakteristik keuangan utama dari setiap kontrak (pokok, bunga, mata uang, jatuh tempo, jadwal amortisasi, jaminan, dan jaminan), kami juga mengkodekan syarat-syarat non-keuangan yang memainkan peran penting dalam praktik kontrak utang kedaulatan kontemporer. Ini termasuk prioritas (status), kejadian gagal bayar dan konsekuensinya (termasuk gagal bayar silang dan percepatan), pengakhiran dan pembatalan, penegakan (termasuk pembebasan dari kekebalan dan hukum yang berlaku), serta kerahasiaan.

 

Kami kemudian berusaha untuk mengevaluasi kontrak China dalam konteks kontrak utang kedaulatan internasional yang lebih luas. Untuk tujuan ini, bersama dengan kontrak-kontrak dengan kreditur China, kami mengkodekan set kontrak utang pembanding yang terdiri dari 142 pinjaman dari 28 kreditur komersial, bilateral, dan multilateral. Dengan beberapa pengecualian, baik debitur utang kedaulatan maupun kreditur mereka biasanya tidak mempublikasikan teks kontrak mereka secara lengkap. Kontrak-kontrak pembanding kami berasal dari Kamerun, satu-satunya negara berkembang yang, pada saat studi kami, telah mempublikasikan semua kontrak pinjaman terkait proyek dengan kreditur asing dari semua jenis, yang ditandatangani antara tahun 1999 dan 2017. Kami membandingkan syarat-syarat kontrak China dengan yang ada dalam sampel pembanding tersebut, serta dengan model kontrak pinjaman komersial yang diterbitkan oleh Loan Market Association yang berbasis di London (selanjutnya disebut "template LMA").

 

Hasil ringkas dari analisis kami adalah sebagai berikut. Pertama, entitas milik negara China menggabungkan syarat-syarat pinjaman komersial dan resmi yang standar, dan memperkenalkan yang baru, untuk memaksimalkan pengaruh komersial atas peminjam kedaulatan dan untuk memastikan prioritas pembayaran utang di atas kreditur lainnya.

Contoh-contoh berikut menggambarkan hal tersebut:

• Semua kontrak pasca-2014 dengan entitas milik negara China dalam sampel kami mengandung atau merujuk pada klausul kerahasiaan yang sangat luas. [5] Sebagian besar kontrak ini mengharuskan peminjam untuk tidak mengungkapkan ketentuan-ketentuan kontrak atau informasi terkait kecuali jika diwajibkan oleh hukum. [6] Hanya 2 dari 142 kontrak dalam sampel acuan yang mengandung klausul kerahasiaan yang berpotensi sebanding. Kontrak utang komersial, termasuk template LMA, memberlakukan kewajiban kerahasiaan terutama kepada pemberi pinjaman. Kewajiban kerahasiaan peminjam di luar sampel China jarang ditemukan dan sifatnya terbatas. Kewajiban kerahasiaan yang luas dari peminjam menyulitkan semua pihak yang berkepentingan, termasuk kreditor lainnya, untuk mengetahui posisi keuangan sejati dari peminjam negara, mendeteksi pembayaran yang bersifat preferensial, dan merancang kebijakan respons krisis. Yang paling penting, warga negara di negara pemberi pinjaman dan peminjam sama-sama tidak dapat meminta pertanggungjawaban pemerintah mereka terkait utang yang dirahasiakan.

 

• 30 persen dari kontrak-kontrak China dalam sampel kami (yang mewakili 55 persen dari jumlah komitmen pinjaman) mengharuskan peminjam negara untuk mempertahankan akun bank khusus—biasanya dengan bank yang “dapat diterima oleh pemberi pinjaman”—yang secara efektif berfungsi sebagai jaminan untuk pembayaran utang. Bank biasanya memiliki kemampuan hukum dan praktis untuk mengimbangi utang pemegang akun terhadap saldo akun mereka. Hak-hak ini dapat berfungsi sebagai jaminan tunai tanpa transparansi dari janji resmi. Kontrak-kontrak dalam sampel kami mengharuskan peminjam untuk mendanai akun-akun khusus dengan pendapatan dari proyek-proyek yang dibiayai oleh pemberi pinjaman China, atau dengan aliran kas yang sepenuhnya tidak terkait dengan proyek-proyek tersebut. Dalam praktiknya, ini berarti bahwa pendapatan negara tetap berada di luar negara peminjam dan di luar kendali peminjam negara. Akun luar negeri umum ditemukan dalam transaksi pembiayaan proyek dengan hak recourse terbatas, tetapi sangat jarang ditemukan dalam pinjaman negara dengan recourse penuh yang kontemporer. [7] Dalam sampel acuan kami, kami hanya menemukan tiga pengaturan yang serupa: satu dengan pemberi pinjaman multilateral, satu dengan pemberi pinjaman bilateral, dan satu dengan pemberi pinjaman komersial. Pinjaman darurat AS kepada Meksiko pada tahun 1995, yang mengharuskan pendapatan minyak mengalir melalui akun di Federal Reserve Bank of New York, adalah pengecualian terkenal yang membuktikan aturan ini. Untuk menemukan pengaturan jaminan serupa dalam pinjaman negara dalam skala yang kami amati dalam sampel kontrak China kami, kita harus kembali ke abad ke-19 dan awal abad ke-20 (Borchard dan Hotchkiss 1951; Wynne 1951; Maurer 2013). Ketika digabungkan dengan klausul kerahasiaan, akun pendapatan ini menimbulkan tantangan signifikan bagi pembuatan kebijakan dan pengawasan multilateral. Jika sebagian besar pendapatan negara berada di bawah kendali efektif satu pemberi pinjaman, ukuran konvensional dari keberlanjutan utang kemungkinan akan melebih-lebihkan kapasitas sebenarnya negara dalam membayar utang dan meremehkan risiko kesulitan utangnya.

 

• Hampir tiga perempat dari kontrak utang dalam sampel China mengandung apa yang kami sebut sebagai klausul "No Paris Club", yang dengan tegas mengharuskan peminjam untuk mengecualikan utang dari restrukturisasi di Paris Club pemberi pinjaman bilateral resmi, dan dari perlakuan utang yang setara. Ketentuan ini mendahului dan bertentangan dengan komitmen yang telah dibuat oleh pemerintah China dalam Kerangka Umum G20 untuk Pengaturan Utang di luar DSSI (kerangka “Common Framework”), yang diumumkan pada November 2020. Kerangka ini mengharuskan pemerintah G20 untuk mengoordinasikan syarat-syarat keringanan utang mereka untuk negara-negara yang memenuhi syarat.

 

• Semua kontrak dengan China Eximbank dan CDB mencakup versi klausul cross-default, yang standar dalam utang komersial, yang memberi hak kepada pemberi pinjaman untuk menghentikan dan menuntut pembayaran penuh segera (percepatan) ketika peminjam gagal memenuhi kewajiban utangnya kepada pemberi pinjaman lainnya. Beberapa kontrak dalam sampel kami, yang akan dibahas lebih detail di bawah, juga mencakup cross-default terkait dengan setiap tindakan yang merugikan kepentingan investasi China di negara peminjam. Setiap kontrak komersial dalam sampel acuan kami mencakup klausul cross-default, demikian pula template LMA. Hanya sekitar setengah dari semua kontrak utang bilateral resmi, dan hanya 10 persen dari kontrak utang multilateral dalam sampel acuan yang mencakup klausul cross-default. Sebagai gantinya, kontrak utang multilateral biasanya memungkinkan pemberi pinjaman untuk menangguhkan atau membatalkan kontrak jika peminjam gagal melaksanakan kewajiban mereka dalam kontrak lain dengan pemberi pinjaman yang sama, atau terkait dengan proyek yang sama. Baik klausul cross-default maupun cross-suspension memberi tekanan kepada peminjam untuk memenuhi kewajiban atau merundingkan ulang, tetapi keduanya memiliki tujuan yang agak berbeda. Klausul cross-default komersial membantu melindungi pemberi pinjaman dari tertinggal dalam antrian pembayaran; klausul cross-suspension memungkinkan pemberi pinjaman kebijakan untuk menangguhkan pencairan ketika kebijakan atau upaya proyek peminjam—atau hubungan mereka dengan lembaga pemberi pinjaman—menurun. Beberapa kontrak China menggabungkan elemen-elemen keduanya, yang lebih membatasi peminjam negara.

 

Kedua, beberapa kontrak dengan pemberi pinjaman China mengandung ketentuan-ketentuan baru, dan banyak di antaranya mengadaptasi ketentuan komersial standar dengan cara yang dapat melampaui pemaksimalan keuntungan komersial. Ketentuan-ketentuan tersebut dapat memperkuat pengaruh pemberi pinjaman atas kebijakan ekonomi dan luar negeri peminjam.

 

Misalnya,

• 50 persen dari kontrak CDB dalam sampel kami mencakup klausul cross-default yang dapat dipicu oleh tindakan mulai dari ekspropriasi hingga tindakan yang didefinisikan secara luas oleh peminjam negara sebagai merugikan kepentingan “entitas PRC.” Ketentuan ini tampaknya dirancang untuk melindungi investasi langsung China yang luas dan hubungan lainnya di dalam negara peminjam, tanpa hubungan yang jelas dengan kredit CDB yang mendasarinya. Ketentuan ini sangat tidak sesuai dengan penggambaran China terhadap CDB sebagai pemberi pinjaman "komersial". Tidak ada kontrak dalam sampel acuan kami yang mengandung ketentuan serupa.

 

• Semua kontrak CDB dalam sampel kami mencakup pemutusan hubungan diplomatik antara China dan negara peminjam sebagai salah satu peristiwa gagal bayar, yang memberi hak kepada pemberi pinjaman untuk menuntut pembayaran segera.

 

• Lebih dari 90 persen kontrak China yang kami periksa, termasuk semua kontrak CDB, memiliki klausul yang memungkinkan pemberi pinjaman untuk menghentikan kontrak dan menuntut pembayaran segera jika terjadi perubahan besar dalam hukum atau kebijakan di negara peminjam atau negara pemberi pinjaman. 30 persen kontrak China juga mengandung klausul stabilisasi, yang umum dalam pembiayaan proyek tanpa recourse, di mana peminjam negara menanggung semua biaya perubahan dalam kebijakan lingkungan dan tenaga kerja mereka. Klausul perubahan kebijakan adalah standar dalam kontrak komersial, termasuk template LMA, tetapi mereka mengambil makna yang berbeda ketika pemberi pinjaman adalah entitas negara yang mungkin memiliki suara dalam perubahan kebijakan tersebut, daripada perusahaan swasta yang berada di ujung penerima regulasi keuangan baru atau sanksi PBB. Dalam skenario ekstrem, klausul perubahan kebijakan dapat memungkinkan pemberi pinjaman negara untuk mempercepat pembayaran utang dan memicu serangkaian gagal bayar sebagai respons terhadap ketidaksepakatan politik dengan pemerintah peminjam.

 

Secara keseluruhan, kontrak-kontrak dalam sampel kami menunjukkan bahwa China adalah pemberi pinjaman yang kuat dan cerdas secara komersial kepada negara-negara berkembang. Kontrak-kontrak China mengandung perlindungan pembayaran yang lebih rinci dibandingkan dengan rekan-rekan mereka di pasar kredit resmi, bersama dengan elemen-elemen yang memberikan keuntungan bagi pemberi pinjaman China dibandingkan kreditor lainnya. Pada saat yang sama, banyak dari ketentuan dan syarat yang kami tinjau menunjukkan perbedaan dalam derajat, bukan dalam jenis, dibandingkan dengan pemberi pinjaman komersial dan bilateral resmi lainnya. Semua pemberi pinjaman, termasuk bank komersial, hedge funds, pemasok, dan lembaga kredit ekspor, berusaha untuk memperoleh pengaruh tertentu terhadap debitur guna memaksimalkan prospek pembayaran utang mereka dengan cara hukum, ekonomi, dan politik yang tersedia bagi mereka (misalnya, Gelpern 2004; Gelpern 2007; Schumacher et al. 2021). Namun, kontrak-kontrak China juga mengandung ketentuan yang unik, seperti kewajiban kerahasiaan peminjam yang luas, janji untuk mengecualikan pemberi pinjaman China dari Paris Club dan inisiatif restrukturisasi kolektif lainnya, serta cross-default yang luas yang dirancang untuk memperkuat posisi China di negara peminjam. Analisis kami juga menyoroti ketentuan-ketentuan yang mungkin tampak biasa dalam kontrak utang komersial, seperti peristiwa gagal bayar terkait perubahan kebijakan, yang dapat memperoleh makna dan kekuatan baru dalam pengaturan pinjaman antar pemerintah.

 

Perlu ditekankan bahwa studi kami tidak secara sistematis membahas pelaksanaan dan penegakan kontrak, yang hanya memiliki bukti anekdotal terbatas. Sepenuhnya mungkin bahwa beberapa fitur kontrak yang kami identifikasi berfungsi untuk tujuan ekspresif, atau berfungsi sebagai ancaman, untuk mencegah debitur mengambil langkah yang merugikan kepentingan kreditor. Beberapa ketentuan tidak biasa yang kami identifikasi, termasuk janji untuk menangguhkan restrukturisasi, kemungkinan besar tidak dapat ditegakkan di pengadilan di yurisdiksi keuangan utama. Karena sebagian besar kontrak dalam sampel kami menyebutkan hukum yang mengatur yang berasal dari China dan arbitrase di China, kami tidak dapat memprediksi bagaimana ketentuan tersebut akan diperlakukan dalam sengketa. Pemberi pinjaman tertentu mungkin lebih memilih untuk menghindari penyelesaian sengketa atau arbitrase sama sekali. Meskipun demikian, janji yang akhirnya terbukti tidak dapat ditegakkan bisa menjadi sumber tekanan formal dan informal terhadap debitur, terutama jika kreditor mengutip pelanggaran tersebut untuk memblokir rekening pendapatan khusus yang mereka kendalikan.

 

Ketentuan-ketentuan penegakan itu sendiri—pemilihan hukum, pemilihan forum, dan pengabaian kekebalan negara—telah menarik perhatian dalam lingkaran kebijakan dan penelitian (misalnya, Bräutigam et al. 2020), tetapi bagi kami tampak tidak mencolok. Seperti kreditor bilateral lainnya dalam sampel acuan, China Eximbank bersikeras pada hukum domestiknya dan forum penyelesaian sengketa di negara asalnya. Meskipun kontrak-kontrak China Eximbank biasanya menentukan arbitrase di China International Economic and Trade Arbitration Commission (CIETAC) dengan prosedur yang digunakan oleh lembaga tersebut, baik kreditor komersial maupun bilateral yang setuju untuk menyerahkan sengketa mereka ke arbitrase memilih aturan prosedural dari International Chamber of Commerce (ICC) yang berbasis di London. CDB mengikuti praktik komersial dalam hal ini: tujuh dari delapan kontrak CDB dalam sampel kami diatur oleh Hukum Inggris; satu diatur oleh Hukum New York; mereka menentukan tempat arbitrase yang berbeda dan aturan ICC. Pengabaian kekebalan negara dalam kontrak sampel China umumnya sejalan dengan template LMA dan kontrak komersial dalam set acuan kami. Singkatnya, meskipun ketentuan penegakan ini menonjol di media, ketentuan penegakan dalam kontrak-kontrak China tampaknya secara luas konsisten dengan praktik kreditor lainnya. Kami tidak dalam posisi untuk mengevaluasi substansi hukum China atau rezim penyelesaian sengketa komersial China dalam studi ini; kami juga tidak memberikan pendapat tentang kelayakan praktik internasional yang lazim. Kami hanya mencatat bahwa pemilihan hukum domestik kreditor untuk mengatur kontrak utang tampaknya merupakan hal yang biasa.

 

Temuan kami, meskipun didasarkan pada sampel kontrak yang terbatas, memiliki implikasi signifikan bagi kontrak utang negara, kebijakan utang negara, dan literatur akademik tentang utang negara. Pemberian pinjaman kepada pemerintah negara terjadi dalam lingkungan penegakan yang terbatas dan tidak langsung, dengan standarisasi kontrak yang tidak lengkap dan tidak merata, serta tidak ada kebangkrutan statutori atau traktat untuk menyediakan hasil default yang diterima secara umum. Akibatnya, meskipun kami menemukan ketentuan yang mengkhawatirkan dalam kontrak utang antara peminjam negara dan entitas milik negara China, kami tidak dapat menyimpulkan bahwa mereka melanggar standar internasional: dengan beberapa pengecualian, standar semacam itu tidak ada. Di sisi lain, kami menduga bahwa kontrak-kontrak yang telah kami teliti ini lebih umum daripada yang dipahami sebelumnya dan merupakan pertanda dari hal-hal yang akan datang. Pemberi pinjaman baru dan hibrida yang memadukan fitur-fitur institusional resmi dan komersial semakin penting dalam pembiayaan negara. Ini tidak terbatas pada China. Kami mengharapkan pemberi pinjaman semacam itu untuk beradaptasi dan menginovasikan fitur kontrak guna memaksimalkan keuntungan komersial dan politik mereka di bidang yang semakin ramai ini.

 

Dalam waktu dekat, analisis kami seharusnya dapat memberikan informasi bagi diskusi yang sedang berlangsung tentang bagaimana mengatasi risiko krisis utang di negara-negara berkembang (misalnya, IMF dan Bank Dunia 2020), termasuk melalui inisiatif global seperti Common Framework (Group of 20 2020). Pendekatan khas China terhadap pemberian pinjaman dan restrukturisasi utang telah menciptakan ketegangan antara China dan pemberi pinjaman multilateral tradisional, antara China dan negara-negara G20 lainnya, serta antara China dan kreditor swasta di negara-negara seperti Zambia [8].

 

Kontribusi utama kami terhadap literatur akademik tentang utang negara adalah menunjukkan bagaimana China telah menyesuaikan kontrak utang negara untuk mengelola risiko pembayaran kembali dalam kondisi penegakan kontrak yang lemah (Tirole 2003; Aguiar dan Amador 2015). Salah satu teka-teki lama dalam makroekonomi internasional adalah mengapa investasi dan pinjaman swasta ke negara-negara berkembang begitu terbatas (Lucas 1990). Salah satu penjelasannya adalah bahwa investasi di negara-negara berisiko tinggi tidak memberikan hasil yang diharapkan mengingat kelemahan lembaga-lembaga mereka dan risiko ekspropriasi yang terkait (Alfaro et al. 2008), serta kemungkinan besar terjadinya default negara (Reinhart et al. 2003).

 

Kami menunjukkan bagaimana bank milik negara China menggunakan alat kontrak untuk mengelola risiko-risiko ini dan lainnya. Mereka menyesuaikan alat rekayasa hukum dan keuangan—beberapa di antaranya baru dan lainnya sudah ada selama lebih dari satu abad—untuk melindungi investasi mereka dan naik ke "tangga senioritas," yang dapat memberikan keuntungan pembayaran kembali atas kreditor lainnya. Dengan demikian, kami menambah literatur tentang senioritas di pasar utang negara, yang belum memeriksa peran China dan kreditor baru lainnya (misalnya, Bolton dan Jeanne 2009; Chatterjee dan Eyigungor 2015; Schlegl, Trebesch, Wright 2019). Kami juga berkontribusi pada banyak penelitian yang mempelajari perjanjian internasional yang sulit ditegakkan, seperti perjanjian perdagangan (misalnya, Horn, Maggi, dan Staiger 2010; Maggi dan Staiger 2011). Terakhir, makalah kami unik karena fokusnya pada bentuk kontrak hibrida—kontrak utang antara pemerintah dan entitas milik negara yang memadukan praktik kontrak komersial dan resmi serta berinovasi pada keduanya. Jenis kontrak hibrida antara entitas negara atau seminegara dari negara-negara yang berbeda ini belum banyak diperhatikan dalam literatur, tetapi layak untuk dipelajari sebagai fenomena yang berbeda dan berkembang.

 

Makalah ini dimulai dengan memperkenalkan dataset baru yang berisi 100 kontrak utang negara dengan pemberi pinjaman milik negara China dan sampel acuan 142 kontrak utang negara antara Kamerun dan berbagai kreditor bilateral, multilateral, dan komersial. Kami kemudian menjelaskan metode yang kami gunakan untuk mengevaluasi ketentuan dan syarat dalam kontrak-kontrak ini dan menyajikan wawasan utama dengan fokus pada ketentuan-ketentuan tertentu yang membedakan pemberi pinjaman China dari rekan dan pesaing mereka dari negara lain. Kami mengakhiri dengan pembahasan tentang pertimbangan kebijakan.

 

BAGIAN 2. Dataset dan metodologi: Pengkodean ketentuan dari 100 kontrak utang China dan 142 kontrak utang acuan

 

Bagian ini memperkenalkan dataset baru kami mengenai kontrak utang negara. Bagian 2.1 berfokus pada 100 kontrak utang China, menyajikan statistik ringkasan, dan membahas sejauh mana sampel ini mewakili populasi aktivitas pinjaman luar negeri resmi China. Bagian 2.2 menyajikan karakteristik utama dari sampel acuan dan membahas persamaan dan perbedaannya dengan sampel kontrak China. Di Bagian 2.3, kami menguraikan metodologi yang kami kembangkan untuk mengkodekan ketentuan-ketentuan dalam kontrak utang China dan acuan.

 

2.1 Sampel Kontrak China

Meskipun ukurannya besar dan pertumbuhannya pesat, pinjaman luar negeri China tetap tidak transparan. Pemerintah China telah menolak tekanan untuk mengungkapkan ukuran, cakupan, dan ketentuan klaimnya terhadap negara-negara berpendapatan rendah dan menengah (Dreher et al., yang akan datang). Kerahasiaan ini telah menjadi fokus perdebatan publik selama bertahun-tahun. Sebagai contoh, pada tahun 2011, sekelompok kreditor bilateral dan multilateral mendesak China untuk secara sukarela mematuhi standar pengungkapan informasi dari Komite Bantuan Pembangunan (DAC) OECD. Otoritas China menolak seruan tersebut dengan alasan bahwa “prinsip transparansi seharusnya diterapkan pada kerjasama utara-selatan, tetapi [...] itu tidak seharusnya dilihat sebagai standar untuk kerjasama selatan-selatan” [9]. Sepuluh tahun kemudian, China masih belum berpartisipasi dalam Sistem Pelaporan Kreditor OECD, Kelompok Kredit Ekspor OECD, atau Paris Club—meskipun komitmennya baru-baru ini terhadap Kerangka Kerja Bersama G20 mungkin menunjukkan posisi yang berkembang.

 

Untuk mengatasi kesenjangan bukti ini, kami bekerja sama dengan AidData—sebuah laboratorium riset di College of William and Mary—untuk mengidentifikasi semua perjanjian pinjaman yang dapat diakses publik antara lembaga pemerintah China dan bank-bank milik negara, serta peminjam negara dari negara berpendapatan rendah dan menengah [10]. Sebagai persiapan untuk pembaruan 2021 dari Global Chinese Official Finance Dataset, AidData baru-baru ini merevisi metodologi Tracking Underreported Financial Flows (TUFF) mereka. Metodologi ini sekarang mengharuskan pelaksanaan prosedur pencarian sistematis yang memungkinkan identifikasi perjanjian pinjaman dalam sistem manajemen informasi utang, registri resmi dan surat kabar, serta situs web parlemen negara-negara berpendapatan rendah dan menengah.

 

Pelaksanaan prosedur pencarian ini menghasilkan pengambilan 100 perjanjian pinjaman antara lembaga pemerintah China dan bank-bank milik negara, serta entitas pemerintah di 24 negara peminjam, dengan total nilai komitmen sebesar $36,6 miliar. Semua perjanjian pinjaman ini diambil dari sumber yang tersedia untuk umum. Dataset ini terdiri dari setiap kontrak yang diambil oleh AidData selama implementasi metodologi TUFF yang diperbarui; tidak ada kontrak yang dikecualikan. Dataset ini mewakili sekitar 5% dari total perkiraan pinjaman China antara tahun 2000 dan 2017 (Horn et al. 2019 memperkirakan total komitmen pinjaman langsung sebesar $560 miliar). Seperti yang ditunjukkan pada Tabel 1, sampel kami mencakup kontrak utang konvensional dan non-konvensional yang ditandatangani antara tahun 2000 dan 2020 dengan dua bank kebijakan utama China (China Eximbank dan CDB), bank-bank komersial milik negara (Bank of China, Industrial and Commercial Bank of China), perusahaan milik negara (misalnya, Sinohydro, China Machinery Engineering Corporation), dan pemerintah pusat.

 

Tabel 1. Komposisi Kreditor dalam Sampel Kontrak China

Lembaga Kreditor	Jumlah Kontrak	Jumlah Komitmen (dalam miliar USD)	Jenis Pinjaman
Bank Ekspor-Impor China	76	15,9
Pinjaman Konsepsional Pemerintah	36	2,9	Konsepsional
Pinjaman Kredit Pembeli Preferensial	30	9,1	Konsepsional
Pinjaman Kredit Pembeli	5	3,1	Non-konsepsional
Lainnya	5	0,8
China Development Bank	8	16,1
Hanya China Development Bank	6	9,3	Non-konsepsional
Pembiayaan Bersama	2	6,8	Non-konsepsional
Bank Komersial Milik Negara	8	1,7
Industrial and Commercial Bank of China	3	0,8	Non-konsepsional
Bank of China	1	0,3	Non-konsepsional
Lainnya	4	0,7	Non-konsepsional
Kredit Pemasok	4	2,8
Konsorsium	1	0,4	Non-konsepsional
China Machinery Engineering Corporation	1	0,6	Non-konsepsional
Poly Changda Overseas Engineering	1	0,1	Non-konsepsional
Sinohydro	1	1,7	Non-konsepsional
Pemerintah China	4	0,1	Konsepsional

 

Catatan: Tabel ini menunjukkan komposisi sampel kontrak China kami berdasarkan lembaga kreditor. Jumlah komitmen disediakan dalam miliaran USD saat ini. Klasifikasi menjadi kredit konsesional dan non-konsesional didasarkan pada ketentuan keuangan. Kredit non-konsesional biasanya diberikan dengan spread 2 atau 3 poin persentase di atas suku bunga acuan berbasis pasar seperti LIBOR, sedangkan pinjaman konsesional cenderung diberikan dengan suku bunga tetap 2 atau 3 persen, yang secara efektif mengandung unsur hibah (lihat juga Lampiran II).

 

Bank Ekspor-Impor China menyumbang 76 dari 100 perjanjian pinjaman dalam sampel kami. Dari 76 pinjaman ini, 66 adalah instrumen pinjaman konsesional (disebut sebagai Pinjaman Konsesional Pemerintah atau Kredit Pembeli Preferensial). [11] Sampel ini hanya mencakup 8 kontrak pinjaman dengan CDB, dua di antaranya dibiayai bersama dengan bank-bank komersial milik negara China. [12] Namun, jumlah kontrak pinjaman CDB yang sedikit dalam sampel kami berhubungan dengan jumlah komitmen keuangan yang jauh lebih besar: 8 kontrak ini mewakili 44% dari total volume pinjaman yang tercatat dalam sampel kami. [13] Dibandingkan dengan pinjaman dari Bank Ekspor-Impor China dan CDB, pinjaman yang diterbitkan oleh bank-bank komersial milik negara China, perusahaan milik negara, dan pemerintah pusat relatif kecil. Secara keseluruhan, ketiga kelompok kreditor ini hanya menyumbang 16 persen dari kontrak dan 13 persen dari volume pinjaman dalam sampel kami.

 

Distribusi kreditor dalam sampel kami secara umum sejalan dengan komposisi kreditor dalam dataset Morris et al. (2020) dan Horn et al. (2019). Dalam kedua dataset ini, Bank Ekspor-Impor China dan CDB merupakan dua sumber utama komitmen keuangan internasional China. Morris et al. (2020: 46) menganalisis 1.046 pinjaman pemerintah China kepada 130 negara antara tahun 2000 dan 2014 dan menemukan bahwa 80 persen pinjaman selama periode ini berasal dari Bank Ekspor-Impor China dan 14 persen berasal dari CDB. Sementara Bank Ekspor-Impor China memberikan lebih banyak pinjaman daripada CDB, ukuran rata-rata pinjaman dari Bank Ekspor-Impor China jauh lebih kecil dibandingkan dengan yang diberikan oleh CDB. Akibatnya, dalam dataset Morris et al. (2020), komitmen pinjaman dari Bank Ekspor-Impor China menyumbang 55 persen dari total pinjaman, dan komitmen pinjaman dari CDB menyumbang 36 persen dari total pinjaman. Pola yang sangat mirip juga terlihat dalam dataset yang disusun oleh Horn et al. (2019). Dalam dataset mereka, pinjaman dari Bank Ekspor-Impor China menyumbang 60 persen dari total jumlah, dan 33 persen dari total nilai moneter, sementara pinjaman dari CDB menyumbang 18 persen dari total jumlah, dan 42 persen dari total nilai moneter.

 

Gambar 1 dan 2 lebih lanjut menunjukkan bahwa sampel kami tersebar luas di berbagai wilayah dunia (lihat juga Tabel A1 di Lampiran I untuk daftar negara secara rinci). Sebanyak 47 persen dari perjanjian pinjaman dalam sampel ini adalah dengan peminjam pemerintah di Afrika, dan 27 persen lagi dengan peminjam pemerintah di Amerika Latin dan Karibia. Pinjaman yang tersisa dalam sampel diberikan kepada peminjam pemerintah di Eropa Timur (11%), Asia (10%), dan Oceania (5%).

 

Gambar 1. Distribusi Regional Kontrak Pinjaman China dalam Dataset Kami

Studi sebelumnya menunjukkan bahwa Afrika, Asia, dan Amerika Latin adalah tujuan utama pinjaman pemerintah China (Horn et al. 2019; Dreher et al. 2021). Oleh karena itu, sampel kami kemungkinan kurang mewakili pinjaman China ke Asia. Jika kontrak-kontrak China bervariasi secara sistematis berdasarkan wilayah, hal ini akan menjadi masalah bagi validitas eksternal sampel kami. Namun, kami tidak menemukan bukti bahwa kontrak-kontrak ini berbeda secara signifikan berdasarkan wilayah geografis. Faktanya, analisis kami terhadap kontrak-kontrak China mengungkapkan bahwa ketentuan pinjaman sangat terstandarisasi, dan sebagian besar sudah ditentukan sebelumnya berdasarkan identitas kreditor dan jenis instrumen pinjaman.

 

Gambar 2. Peta Negara dengan Kontrak Utang China dalam Dataset Kami

Gambar 3. Distribusi Kontrak Utang China dalam Sampel Kami Berdasarkan Kelompok Pendapatan Negara Peminjam

Catatan: Gambar ini menunjukkan bagian kontrak dalam sampel China kami berdasarkan kelompok pendapatan negara peminjam. Klasifikasi kelompok pendapatan mengikuti Bank Dunia.

 

Distribusi sampel kami secara umum konsisten dengan distribusi global pinjaman pemerintah China berdasarkan tingkat pendapatan negara peminjam. Peminjam dari negara berpendapatan menengah menyumbang 90 persen dari perjanjian pinjaman dalam sampel, sementara peminjam dari negara berpendapatan rendah (8%) dan negara berpendapatan tinggi (2%) menyumbang sisanya. Sebagai perbandingan, analisis Horn et al. (2019) menunjukkan bahwa, sejak awal abad ini, kreditor milik negara China telah memberikan sekitar 75 persen pinjaman mereka kepada negara berpendapatan menengah, 19 persen kepada negara berpendapatan rendah, dan 6 persen kepada negara berpendapatan tinggi.

 

Kami menyimpulkan dari statistik ringkasan ini bahwa sampel kami yang berisi 100 kontrak secara umum sejalan dengan komposisi portofolio global pinjaman pemerintah China kepada peminjam pemerintah. Meskipun beberapa subkelompok mungkin terwakili lebih atau kurang dalam data ini, tidak ada indikasi adanya bias sistematis dalam komposisi sampel. Lebih penting lagi, analisis kami terhadap kontrak-kontrak menunjukkan bahwa instrumen pinjaman China sangat terstandarisasi dan tidak menunjukkan variasi signifikan berdasarkan negara peminjam, wilayah, atau kelompok pendapatan. Namun, perlu ditekankan bahwa dataset kontrak utang China ini bukan merupakan sampel acak; kontrak-kontrak yang termasuk dalam analisis kami dipilih karena mereka adalah satu-satunya yang tersedia untuk publik pada saat studi ini dilakukan.

 

2.2 Sampel Kontrak Utang Referensi

China adalah ekonomi yang dipimpin oleh negara, dan pendekatannya terhadap pinjaman antar pemerintah seringkali berbeda dari pendekatan pemerintah OECD. Kami mengamati adanya variasi yang lebih besar dalam hal pemberi pinjaman, ketentuan, dan mandat kebijakan pada kontrak utang China dibandingkan dengan pemerintah lainnya. Untuk mengatasi kenyataan bahwa China tidak memiliki kelompok sejawat yang jelas dalam ekosistem pinjaman berdaulat, kami membentuk empat kelompok sejawat terpisah untuk tujuan perbandingan: (1) kreditor bilateral dari OECD, yang mencakup lembaga-lembaga pemerintah dan instrumen yang berkoordinasi melalui Komite Bantuan Pembangunan (DAC) OECD; (2) kreditor bilateral non-OECD (misalnya, kreditor pemerintah dari negara-negara yang tidak berpartisipasi dalam DAC, seperti negara-negara Teluk atau India); (3) kreditor multilateral, termasuk bank pembangunan regional; dan (4) bank-bank komersial. Kami merujuk kepada kreditor dalam tiga kategori pertama secara kolektif sebagai kreditor resmi.

 

China tidaklah unik dalam hal tidak mempublikasikan informasi terperinci mengenai ketentuan pinjamannya. Tidak ada standar atau praktik pengungkapan publik yang seragam untuk kreditor bilateral resmi, meskipun banyak pemerintah dan sebagian besar lembaga multilateral mempublikasikan informasi tentang pinjaman mereka pada berbagai tingkat rincian, dan banyak yang berbagi informasi tersebut dengan subset kreditor lainnya. Untuk mengatasi kesenjangan informasi ini, terutama dalam hal perbandingan di tingkat kontrak, kami membangun sampel referensi untuk satu peminjam berdaulat, Kamerun, yang sepengetahuan kami adalah satu-satunya negara berkembang yang memiliki database yang dapat diakses publik (melalui http://dad.minepat.gov.cm/) tentang kontrak pinjaman terkait proyek dengan semua kreditor eksternal. [14]

 

Database ini, pada prinsipnya, harus mencakup semua kontrak pinjaman terkait proyek yang dilakukan oleh Pemerintah Kamerun dengan kreditor eksternal. Namun, beberapa kontrak yang ada dalam database tidak lengkap atau dalam kondisi yang tidak terbaca. Selain itu, untuk beberapa pinjaman dalam database, tidak ada dokumentasi kontraktual yang tersedia. [15] Secara total, kami berhasil mengakses 142 kontrak utang dengan 28 kreditor yang berbeda—8 bank komersial, 10 lembaga kreditor bilateral dari 10 negara yang berbeda (termasuk 3 lembaga kredit ekspor resmi), dan 11 organisasi antar pemerintah—yang terdaftar secara rinci dalam Tabel A2 di Lampiran I. Komposisi sampel ini dirangkum dalam Gambar 4. Bank Pembangunan Internasional (IDA), Bank Pembangunan Islam (ISDB), Bank Pembangunan Afrika (AfDB), dan Agence Française de Développement (AFD) sangat terwakili dalam set referensi ini, yang kemungkinan mencerminkan mandat institusional mereka dan sejarah kolonial Kamerun.

 

Gambar 4. Komposisi Sampel Referensi Berdasarkan Kelompok Kreditor

Catatan: Gambar ini menunjukkan komposisi sampel referensi kami berdasarkan jenis kreditor. Pemerintah DAC merujuk pada negara anggota Komite Bantuan Pembangunan OECD. Lihat Lampiran I untuk daftar lengkap.

 

Untuk menilai apakah pinjaman dalam sampel referensi dan sampel China dapat dibandingkan secara wajar, kami mengeksplorasi apakah keduanya dirancang untuk mencapai tujuan yang serupa. Gambar 5 merangkum komposisi sektoral dari pinjaman dalam sampel China dan sampel referensi. Kami menemukan tumpang tindih yang signifikan antara kedua sampel: baik dalam sampel referensi maupun sampel China, sebagian besar pinjaman membiayai proyek dan program di sektor transportasi, energi, dan pasokan air. Ketiga sektor ini menyumbang sekitar 60 persen dari kontrak dalam sampel China dan 50 persen dari kontrak dalam sampel referensi.

Gambar 5. Distribusi Sektoral Kontrak Pinjaman

 

Catatan: Gambar ini menunjukkan komposisi sampel referensi dan kontrak China kami berdasarkan sektor tujuan pinjaman. Klasifikasi sektor berdasarkan sistem tiga digit OECD.

 

Jenis peminjam yang terwakili dalam sampel referensi dan sampel China juga sangat mirip. Dalam kedua sampel, peminjam hampir selalu adalah pemerintah pusat (99% dalam sampel referensi dan 94% dalam sampel China). Peminjam lainnya adalah perusahaan milik negara, lembaga pemerintah, dan dua kendaraan tujuan khusus (perusahaan proyek) dengan jaminan eksplisit dari pemerintah pusat (lihat Gambar 6 di bawah).

Gambar 6. Komposisi Sampel Berdasarkan Jenis Peminjam

Catatan: Gambar ini menunjukkan komposisi sampel referensi dan kontrak China kami berdasarkan jenis peminjam. Empat dari tujuh pinjaman kepada perusahaan milik negara, kendaraan tujuan khusus, dan lembaga pemerintah membawa jaminan eksplisit dari pemerintah pusat negara penerima.

 

Dalam analisis utama kami, kami membandingkan ketentuan pinjaman dari sampel 100 kontrak China dengan 142 kontrak dari 28 kreditor referensi. Analisis kami dengan demikian mencakup perbandingan kontrak-kontrak China dengan peminjam di seluruh dunia (termasuk Kamerun) dengan kontrak referensi di Kamerun sebagai satu negara peminjam berdaulat. Perbandingan ini membuka potensi bias jika kontrak pinjaman China dengan peminjam berdaulat di luar Kamerun berbeda secara signifikan dengan kontrak pinjaman China dengan Kamerun. Untungnya, hal ini tampaknya tidak terjadi, karena ketentuan kontrak pinjaman China dalam sampel kami sangat terstandarisasi di berbagai negara. Seperti yang kami tunjukkan dalam Lampiran III, semua temuan utama kami tetap berlaku ketika kami membatasi perbandingan hanya pada kontrak-kontrak China dan kreditor referensi dengan Kamerun.

 

Salah satu masalah terkait adalah bahwa karakteristik khusus dari Kamerun sebagai peminjam dapat membuat praktik kontrak di negara tersebut sulit untuk dibandingkan dengan praktik kontrak di tempat lain. Dengan kata lain, sampel referensi kami bisa saja berbeda untuk negara berkembang dan pasar negara berkembang lainnya. Semua bukti yang telah kami lihat memperkuat kesan kami tentang standarisasi oleh kreditor, dengan bank-bank biasanya mengikuti template LMA, dan kreditor bilateral serta multilateral sangat mengandalkan syarat dan ketentuan umum mereka masing-masing. Untuk mencerminkan tingkat standarisasi yang tinggi ini, kami telah membuat tipologi karakteristik kontrak berdasarkan kreditor dalam Lampiran II. Meskipun demikian, kami tidak dapat menutup kemungkinan bahwa kontrak-kontrak Kamerun berbeda secara sistematis dalam beberapa hal, mengingat minimnya data sistematis dan tidak adanya kontrak pinjaman berdaulat yang tersedia untuk umum. Dengan lebih banyak data, kami dapat memperluas analisis kami ke berbagai negara referensi yang lebih luas dan kontrak-kontrak mereka dengan kreditor bilateral, multilateral, dan swasta.

 

2.3 Metodologi dan Pendekatan Pengkodean

Untuk memfasilitasi perbandingan antara ketentuan dalam sampel kontrak pinjaman China dan kontrak pinjaman referensi, kami mengembangkan serangkaian variabel yang memungkinkan kategorisasi secara sistematis. Variabel-variabel yang kami pilih mengikuti struktur template Loan Market Association (LMA) untuk perjanjian fasilitas jangka waktu dengan mata uang tunggal di pasar negara berkembang. Kami mengambil pendekatan ini karena, meskipun tidak ada "standar internasional" untuk kontrak utang bilateral resmi berdaulat, berbagai pemberi pinjaman swasta dan beberapa pemberi pinjaman resmi—baik di dalam maupun luar China—menggunakan template LMA sebagai dasar desain kontrak mereka.

Secara total, kami mengkodekan 100 variabel, yang kami kelompokkan menjadi delapan kategori analitis:

 

1.Ketentuan Pembayaran Pokok: Variabel-variabel ini mencakup fasilitas pinjaman, jatuh tempo utang, periode tenggang, jadwal pembayaran, dan mata uang denominasi, serta hak pembatalan bilateral dan hak pelunasan awal debitor.

2.Bunga dan Biaya: Variabel-variabel dalam kategori ini mengidentifikasi tingkat bunga, waktu dan mata uang pembayaran bunga, serta biaya komitmen dan biaya pengaturan atau manajemen.

3.Kewajiban Pembayaran Tambahan: Ini adalah variabel kualitatif umum yang dibuat untuk menangkap kewajiban pembayaran lainnya dari peminjam yang tidak termasuk dalam (1) dan (2), seperti biaya konversi mata uang, biaya kompensasi, atau biaya terkait dengan renegosiasi atau penegakan kontrak. Kategori ini juga mencakup klausul stabilisasi atau peningkatan biaya yang mengharuskan peminjam untuk mengganti kerugian kepada pemberi pinjaman akibat peningkatan biaya yang disebabkan oleh perubahan kebijakan di negara peminjam atau negara kreditor.

4.Peningkatan Kredit: Variabel-variabel ini mencakup informasi tentang peningkatan kredit pihak ketiga dan kepentingan keamanan. Ini mencakup jaminan (termasuk identitas penjamin dan syarat serta ketentuan jaminan), kepentingan keamanan formal dan informal, serta escrow dan rekening khusus [16] (termasuk pengaturan pembiayaan dan manajemen rekening).

5.Syarat, Kovenan, dan Ketentuan Modifikasi: Variabel-variabel ini mengidentifikasi komitmen debitor selain janji untuk melunasi utang beserta bunga. Mereka mencakup komitmen yang menyangkut status (klausa subordinasi dan pari passu, jika ada), pengungkapan informasi, janji negatif, prosedur restrukturisasi kolektif dan bilateral, jika ada, dan keterkaitan dengan kontrak lain, termasuk penjualan komoditas dan operasi proyek.

6.Peristiwa Default: Variabel-variabel ini mengidentifikasi peristiwa default dan akibatnya, termasuk percepatan pembayaran kembali, penangguhan pencairan, dan penghentian kontrak. Berbagai variasi klausul cross-default muncul dengan signifikan dalam sampel dan set kontrak referensi.

7.Penugasan dan Delegasi: Variabel-variabel ini mencatat apakah dan dalam kondisi apa debitor berdaulat atau kreditor dapat mengalihkan haknya atau mendelegasikan kewajibannya kepada pihak ketiga.

8.Hukum yang Mengatur dan Penegakan: Variabel-variabel ini mengidentifikasi hukum yang mengatur kontrak dan forum serta prosedur penyelesaian sengketa yang disepakati (termasuk arbitrase dan aturan prosedural yang berlaku). Mereka mencakup pengabaian kekebalan berdaulat, jika ada, serta secara terpisah menjelaskan pengabaian kekebalan debitor dari gugatan dan kekebalan asetnya dari penyitaan sebelum dan setelah putusan pengadilan, jika berlaku.

 

Menangani Informasi yang Hilang: Beberapa kontrak pinjaman dalam data kami tidak lengkap atau merujuk pada perjanjian tambahan yang tidak tersedia bagi kami. Secara khusus, 18 persen dari kontrak dalam sampel kami hilang satu atau lebih halaman. Dalam kasus ini, daftar isi biasanya dapat digunakan untuk menyimpulkan bagian kontrak mana yang hilang. [17] Jika suatu kontrak tidak lengkap, kami tidak dapat menutup kemungkinan bahwa klausul tertentu ada dalam kontrak tersebut. Oleh karena itu, kami memberikan "nilai yang hilang" daripada "nol" dalam kasus seperti itu. Kami melakukannya untuk memastikan bahwa kontrak dengan informasi yang hilang tidak dimasukkan dalam statistik sampel untuk kejadian klausul tertentu.

 

Masalah terkait lainnya muncul jika kontrak merujuk pada dokumen hukum tambahan yang tidak tersedia bagi kami. Sebagai contoh, "syarat dan ketentuan umum" dari kreditor dapat menjadi bagian integral dari kontrak, namun mereka tidak selalu tersedia bagi kami. Meskipun tidak ada kontrak China yang merujuk pada syarat dan ketentuan umum terpisah, sebagian besar kreditor multilateral dan beberapa kreditor bilateral menggunakannya. Dalam 42 kasus (17% dari kontrak), syarat dan ketentuan umum tidak tersedia bagi kami. Dalam sampel kontrak China, tujuh kontrak hanya mewakili perjanjian kerja sama teknis dan ekonomi yang meninggalkan sebagian besar rincian kontrak kepada perjanjian pinjaman akhir (yang tidak diungkapkan). Semua transaksi ini ditandai dalam dataset kami. Ketika mengkodekan informasi dari kontrak-kontrak ini, kami kembali memberikan "nilai yang hilang" jika kami tidak dapat menemukan suatu klausul dalam kontrak, karena kami tidak dapat menutup kemungkinan bahwa klausul tersebut termasuk dalam syarat dan ketentuan umum kreditor atau dalam versi final dari perjanjian pinjaman tersebut.

 

Demikian pula, kontrak-kontrak dalam sampel kami sering merujuk pada perjanjian kerahasiaan terpisah, perjanjian rekening, atau dokumen keamanan yang merupakan bagian dari transaksi dan mendefinisikan ketentuan penting. Dalam kasus ini, kami mengetahui bahwa suatu klausul atau pengaturan tertentu ada, namun kami hanya memiliki wawasan terbatas tentang rincian tersebut. Kami membahas keterbatasan studi ini dalam penyajian temuan kami di bawah ini.

 

Pendekatan Pengkodean: Kami menggunakan dua tim penelitian independen—satu di Georgetown University Law Center dan satu lagi di Kiel Institute for the World Economy—untuk menerapkan seperangkat definisi variabel dan aturan serta prosedur pengkodean yang konsisten pada 100 kontrak dalam sampel China dan 142 kontrak dalam set referensi. Ketika keputusan pengkodean dari kedua tim tersebut identik, kami menerima nilai yang ditetapkan mereka sebagai nilai final. Ketika kedua tim mencapai keputusan pengkodean yang berbeda, kami melibatkan dukungan dari peneliti senior untuk mengidentifikasi sumber penyebab perbedaan tersebut dan menerapkan penilaian ahli untuk menetapkan nilai final.

 

Kami menyediakan informasi lebih lanjut mengenai definisi variabel-variabel kami dan aturan serta prosedur pengkodean yang kami gunakan untuk membangun variabel-variabel tersebut dalam Lampiran VI. Dataset kami dapat diakses di https://www.aiddata.org/how-china-lends. Salinan PDF digital dan yang dipindai dari perjanjian pinjaman yang kami kodekan juga dapat diakses di https://www.aiddata.org/how-china-lends.

 

BAGIAN 3 Temuan Utama

 

Kami membandingkan ketentuan dan syarat kontrak antara pemberi pinjaman China dan peminjam negara berkembang dengan yang ada dalam set referensi kontrak utang terkait proyek Kamerun dengan kreditur eksternal. Tabel A4 hingga A8 dalam Lampiran II memberikan gambaran umum yang luas, dan Lampiran III memberikan uji ketahanan dengan membandingkan kontrak-kontrak China dan non-China dalam sampel Kamerun. Perbandingan ini mengungkapkan bahwa kontrak utang dengan entitas milik negara China berbeda secara substansial dari yang ada dalam sampel referensi di tiga dimensi utama: (1) kerahasiaan, (2) senioritas, dan (3) kebebasan pemberi pinjaman, terutama terkait dengan penghentian kontrak dan beberapa peristiwa default tertentu. Di bawah ini kami meninjau perbedaan utama antara ketentuan dalam sampel kontrak China dan padanannya dalam sampel referensi. Kami juga mengidentifikasi ketentuan yang tampaknya unik untuk pemberi pinjaman China, yang tidak memiliki padanan langsung dalam sampel referensi.

 

3.1 Kerahasiaan: Kontrak-kontrak China Mengandung Klausul Kerahasiaan yang Tidak Biasa

Kontrak utang kedaulatan dengan pemberi pinjaman China lebih mungkin untuk mencakup klausul kerahasiaan dibandingkan dengan kontrak serupa dengan sebagian besar kreditur lainnya. Semua kontrak CDB dan 43% kontrak China Eximbank mencakup klausul seperti itu. Beberapa bentuk klausul kerahasiaan juga umum dalam sampel referensi: 39 persen kontrak oleh kreditur multilateral, sepertiga kontrak oleh kreditur bilateral, dan sepertiga kontrak oleh bank komersial mencakup kewajiban kerahasiaan. Sementara kontrak referensi umumnya memberlakukan kewajiban kerahasiaan terutama pada pemberi pinjaman, kontrak dalam sampel China memberlakukan kewajiban tersebut pada peminjam. Klausul kerahasiaan dalam kontrak pemberi pinjaman China juga jauh lebih luas ruang lingkupnya dibandingkan dengan yang ada dalam set referensi, mencakup semua ketentuan, dan bahkan keberadaan utang itu sendiri.

 

Gambar 7 menunjukkan pergeseran mencolok menuju kerahasiaan yang lebih besar dalam kontrak pinjaman China yang didorong oleh diperkenalkannya klausul kerahasiaan secara luas dalam kontrak-kontrak China Eximbank sekitar tahun 2014. Sementara hanya satu dari 37 kontrak China Eximbank sebelum 2014 yang mengandung klausul kerahasiaan, semua kontrak China Eximbank setelah 2014 mencakup klausul kerahasiaan.

Gambar 7. Penggunaan Klausul Kerahasiaan dalam Kontrak-kontrak China Seiring Waktu

Semua kontrak China Eximbank yang dimulai pada tahun 2014 menggunakan klausul kerahasiaan yang hampir identik, yang disalin dalam Tabel 2 di bawah ini. Kontrak-kontrak CDB dalam sampel kami mengikuti template LMA, dan juga merujuk pada surat kerahasiaan terpisah. Satu-satunya surat yang tersedia untuk umum dari jenis ini dirancang untuk melindungi kerahasiaan negosiasi kontrak: surat ini mencakup semua aspek transaksi dan negosiasi terkait, berlaku untuk kedua belah pihak, dan kedaluwarsa enam bulan setelah kontrak ditandatangani, atau satu tahun setelah negosiasi berakhir. [18] Dalam sampel referensi kami, sepertiga dari kontrak pinjaman komersial menggunakan rumusan yang hampir identik atau sedikit lebih sempit daripada klausul kerahasiaan dalam template LMA yang disalin dalam Tabel 2 di bawah ini.

 

Tabel 2. Perbandingan Kewajiban Kerahasiaan

China Eximbank (semua kontrak setelah 2014)	LMA Template (33% dari bank dalam sampel kami)	Islamic Development Bank (semua 20 kontrak)	Agence Française de Développement (AFD) (2 dari 10 kontrak)
Peminjam harus menjaga semua syarat, ketentuan, dan standar biaya yang tercantum dalam atau terkait dengan Perjanjian ini agar tetap bersifat sangat rahasia. Tanpa persetujuan tertulis sebelumnya dari Pemberi Pinjaman, Peminjam tidak boleh mengungkapkan informasi apapun yang tercantum dalam atau terkait dengan Perjanjian ini kepada pihak ketiga kecuali jika diwajibkan oleh hukum yang berlaku.	Setiap Pihak Pembiayaan [didefinisikan sebagai pemberi pinjaman] setuju untuk menjaga semua Informasi Rahasia [item yang disebutkan] tetap rahasia dan tidak mengungkapkannya kepada siapa pun, kecuali sejauh yang diizinkan oleh Klausul 36.2 (Pengungkapan Informasi Rahasia) [dan Klausul 36.3 (Pengungkapan kepada penyedia layanan penomoran)], dan untuk memastikan bahwa semua Informasi Rahasia dilindungi dengan langkah-langkah keamanan dan tingkat kewaspadaan yang akan diterapkan pada informasi rahasia miliknya sendiri. Agen dan setiap Pihak yang Bertanggung Jawab setuju untuk menjaga setiap Tingkat Pembiayaan ... tetap rahasia dan tidak mengungkapkannya kepada siapa pun, kecuali sejauh yang diizinkan oleh paragraf ... di bawah ini. ... Agen dan setiap Pihak yang Bertanggung Jawab mengakui bahwa setiap Tingkat Pembiayaan ... adalah atau dapat menjadi informasi yang sensitif terhadap harga dan bahwa penggunaannya dapat diatur atau dilarang oleh peraturan yang berlaku termasuk hukum sekuritas yang berhubungan dengan perdagangan orang dalam dan penyalahgunaan pasar dan Agen serta setiap Pihak yang Bertanggung Jawab berjanji untuk tidak menggunakan setiap Tingkat Pembiayaan ... untuk tujuan yang melanggar hukum.	Semua dokumen bank, serta korespondensi dan catatannya, harus dijaga kerahasiaannya oleh peminjam.	Peminjam tidak boleh mengungkapkan isi perjanjian tanpa persetujuan sebelumnya dari Pemberi Pinjaman kepada pihak ketiga, kecuali jika diwajibkan oleh hukum, peraturan yang berlaku, atau keputusan pengadilan.

 

Klausul kerahasiaan China Eximbank yang dikutip di sini mengikat debitor negara. Klausul ini berlaku untuk seluruh perjanjian dan, berpotensi, untuk serangkaian hubungan lebih luas antara debitor dan China Eximbank "sehubungan dengan" kontrak tersebut. Di sisi lain, klausul ini mencakup pengecualian yang memungkinkan debitor negara untuk mengungkapkan informasi yang diwajibkan oleh hukum. Namun, tidak mungkin pengecualian ini cukup luas untuk memungkinkan debitor mengungkapkan syarat-syarat kontrak China Eximbank kepada kreditor Klub Paris mereka, karena proses dan hasil Klub Paris pada terbaiknya adalah "hukum lunak". Sebaliknya, template LMA memberlakukan kewajiban non-pengungkapan yang lebih ketat terhadap pemberi pinjaman ("pihak pembiayaan"), yang kemungkinan mencerminkan fakta bahwa bank memperoleh informasi bisnis yang bersifat rahasia dalam proses penilaian kredit mereka sebelum mereka memberikan pinjaman. Kewajiban non-pengungkapan debitor digambarkan secara sempit, terbatas pada biaya pendanaan bank, dan secara eksplisit dibenarkan dengan merujuk pada peraturan sekuritas. [19]

 

Bank Pembangunan Arab untuk Pembangunan Ekonomi di Afrika, Bank Pembangunan Islam, Dana OPEC untuk Pembangunan Internasional, dan Kuwait Fund for Arab Economic Development semuanya memiliki versi klausul yang, sebagaimana tercantum dalam Tabel 2, mengharuskan peminjam untuk menjaga kerahasiaan dokumen dan korespondensi pemberi pinjaman. Klausul ini jauh lebih sempit dibandingkan dengan klausul China Eximbank. Dua kontrak utang bilateral resmi dalam sampel pembanding kami, keduanya dari Agence Française de Développement (AFD), memiliki ketentuan kerahasiaan yang menyerupai klausul China Eximbank, yang mengikat debitor untuk tidak mengungkapkan isi perjanjian.

 

Kewajiban kerahasiaan yang luas dari debitor yang melampaui negosiasi kontrak menghadirkan berbagai masalah politik dan manajemen utang. Pertama, hal ini berupaya untuk menyembunyikan utang pemerintah dari orang-orang yang pajaknya akan digunakan untuk membayar utang tersebut. Kedua, hal ini menghambat transparansi anggaran dan pengelolaan fiskal yang sehat. Ketiga, hal ini menyembunyikan kondisi keuangan sebenarnya dari pemerintah kepada kreditor lainnya. Kreditor dapat mengenakan tingkat suku bunga yang lebih tinggi kepada pemerintah untuk mencerminkan ketidakpastian dan potensi subordinasi. Keempat, potensi utang tersembunyi dapat menghambat restrukturisasi utang. Pada saat penulisan ini, pemegang obligasi Zambia menolak untuk melanjutkan negosiasi utang dengan alasan kurangnya informasi tentang klaim China terhadap negara tersebut (Bavier dan Strohecker 2021). Secara lebih luas, kurangnya kepercayaan terhadap pelaporan keuangan debitor dapat menggagalkan respons krisis dan pemulihan.

 

Kami tidak menemukan bukti adanya penegakan hukum terhadap klausul kerahasiaan, namun kami telah mengidentifikasi setidaknya satu contoh di mana CDB mengutipnya sebagai respons terhadap video yang diperoleh dan dirilis oleh jurnalis penyelidik yang mengungkapkan syarat-syarat utang minyak multijuta dolar Ecuador kepada CDB. Rilis video tersebut segera setelah perjanjian ditandatangani memicu debat publik tentang utang baru tersebut (Zurita et al. 2020). Sebagai tanggapan, kepala Misi Residen CDB di Ekuador menulis surat kepada rekanannya di Kementerian Keuangan Ekuador, mengeluhkan pelanggaran yang tampaknya dilakukan oleh debitor terhadap surat kerahasiaan, meminta pemerintah Ekuador untuk meluncurkan penyelidikan kebocoran, dan menuntut agar mereka mengambil langkah-langkah untuk mengurangi kerusakan reputasi CDB yang disebabkan oleh video tersebut. [20] Surat CDB itu juga secara implisit mengancam untuk menahan pembiayaan di masa depan jika debitor tidak menangani insiden tersebut dengan memadai.

 

3.2 Senioritas dan Jaminan: Pemberi pinjaman Tiongkok menggunakan pengaturan jaminan formal dan informal untuk memaksimalkan prospek pembayaran kembali mereka Bank-bank milik negara Tiongkok menggunakan hak gadai, escrow, dan rekening khusus jauh lebih luas daripada baik pemberi pinjaman resmi maupun komersial dalam set pembanding. Sedangkan 29% dari kontrak utang dalam sampel Tiongkok menggunakan satu atau lebih perangkat ini, hanya 7% dari kreditor bilateral OECD dan 1% dari kreditor multilateral dalam set pembanding yang melakukan hal yang sama. Tidak ada kontrak dengan kreditor bilateral non-OECD dalam set pembanding yang menggunakan perangkat jaminan ini.

 

Gambar 8 lebih lanjut menunjukkan bahwa praktik jaminan bervariasi di antara lembaga pemberi pinjaman Tiongkok: 6 dari 8 pinjaman CDB dalam sampel kami mendapat manfaat dari beberapa bentuk jaminan, tetapi hanya 22% dari pinjaman China Eximbank yang melakukannya. [21] Mandat yang berbeda dari lembaga-lembaga ini dapat membantu menjelaskan perbedaan tersebut: CDB beroperasi tanpa subsidi formal dari pemerintah pusat, dan mungkin memiliki insentif yang lebih kuat daripada China Eximbank untuk menulis kontrak yang meminimalkan risiko pembayaran kembali. Karena CDB memberikan pinjaman yang lebih besar daripada China Eximbank, mereka harus mengelola risiko kredit dan likuiditas yang lebih tinggi. Dalam sampel kami, nilai nominal rata-rata pinjaman China Eximbank adalah $200 juta, sementara nilai nominal rata-rata pinjaman CDB adalah $1,5 miliar. Semua fitur ini akan mendorong CDB untuk menggunakan peningkatan kredit saat memberikan pinjaman kepada debitor yang berisiko.

 

Gambar 8. Pengaturan Jaminan: Sampel Kontrak Tiongkok versus Set Pembanding: Bagian kontrak yang dijamin oleh pendapatan masa depan

                                                        Bagian kontrak yang memiliki pengaturan jaminan

Bagian yang paling umum untuk menjamin pelunasan dalam sampel kontrak China adalah penggunaan rekening pengamanan atau rekening khusus. Peminjam negara berkomitmen untuk mempertahankan dan membiayai rekening bank baik di lembaga pemberi pinjaman atau di bank yang "dapat diterima oleh pemberi pinjaman" sepanjang jangka waktu pinjaman, dan untuk menyalurkan melalui rekening ini pendapatan proyek dan/atau arus kas yang tidak terkait dengan proyek yang dibiayai oleh pinjaman tersebut. Kontrak utang mendeskripsikan rekening ini sebagai bagian dari proses pembayaran utang; namun, rekening tersebut berfungsi terutama sebagai alat jaminan.

 

Kontrak utang dalam sampel kami dan set benchmark merujuk pada perjanjian rekening terpisah yang tampaknya memuat sebagian besar ketentuan rinci yang mengatur rekening tersebut. Kami hanya memiliki akses ke satu perjanjian seperti itu dalam sampel kami, sehingga kami tidak dapat memberikan penilaian sistematis tentang bagaimana rekening ini berfungsi. Namun, banyak kontrak utang yang memuat rincian yang cukup untuk menyampaikan gambaran umum tentang operasi rekening tersebut.

• Semua pengaturan rekening dengan informasi yang tersedia mewajibkan peminjam untuk mempertahankan saldo rekening minimum; dalam kebanyakan kasus, saldo minimum adalah jumlah pokok utang tahunan, bunga, dan biaya yang terutang berdasarkan kontrak utang.

• Dalam 70% transaksi China dengan rekening khusus, semua pendapatan dari proyek terkait harus disetorkan ke rekening tersebut.

• Dalam 38% pengaturan rekening China, rekening tersebut dibiayai dari sumber yang tidak terkait, baik sebagai pengganti maupun tambahan terhadap pendapatan proyek. Dalam sampel kami, sumber-sumber ini termasuk pendapatan ekspor dari minyak (Ekuador dan Venezuela), bauksit (Ghana), dan pendapatan dari aset keuangan (Kosta Rika). Kontrak lainnya mewajibkan peminjam untuk menyediakan pembiayaan yang cukup dari sumber yang tidak terbatas pada pendapatan proyek, tetapi tidak menyebutkan sumber-sumber tersebut.

• Dalam 5 kontrak CDB (dengan Argentina, Ekuador, dan Venezuela), pemberi pinjaman juga memiliki kemampuan untuk memblokir peminjam agar tidak menarik dana. Kontrak-kontrak ini secara tegas membatasi hak penarikan peminjam hanya pada yang disebutkan dalam perjanjian rekening. Kami hanya memiliki satu perjanjian rekening seperti itu: antara CDB dan bank pembangunan milik negara (BANDES) di Venezuela. Berdasarkan perjanjian ini, BANDES tidak diizinkan untuk menarik dana apapun dari Rekening Pengumpulan selama periode 35 hari sebelum tanggal pembayaran atau jika penarikan akan melanggar rasio cakupan layanan utang minimum. Di sisi lain, CDB “berhak setiap saat dan tanpa pemberitahuan kepada BANDES, untuk [...] menyisihkan, mengatur potongan atau mendebit sebagian atau seluruh saldo di Rekening Pengumpulan untuk membayar dan menyelesaikan sebagian atau seluruh kewajiban BANDES kepada CDB” [22]. Dalam pinjaman sebesar 4,7 miliar USD kepada Kementerian Keuangan Argentina oleh CDB, ICBC, dan BOC, seluruh pendapatan proyek dikumpulkan dalam Rekening Kepercayaan Proyek dan penarikan dibatasi untuk membayar biaya, pembayaran pinjaman, dan pengeluaran proyek yang ditentukan, sesuai urutan prioritas yang ditetapkan [23].

 

Box 1 menggambarkan penggunaan rekening khusus dalam pinjaman tahun 2010 dari CDB kepada pemerintah Ekuador. Perjanjian pinjaman ini terkait dengan perjanjian pembelian minyak antara PetroEcuador dan PetroChina. Sampel kami mencakup dua pinjaman CDB lainnya yang didukung oleh minyak kepada Ekuador dan pengaturan pinjaman dengan struktur serupa antara CDB dan BANDES di Venezuela.

Box 1. Cara kerja rekening pendapatan: Pinjaman berbasis minyak CDB 2010 ke Ekuador

Pada tahun 2010, China Development Bank (CDB) memberikan pinjaman berbasis minyak sebesar 1 miliar USD kepada Kementerian Keuangan Ekuador [24]. Penggunaan pinjaman ini dibagi menjadi dua tahap. 80% pertama dari komitmen tersebut dapat digunakan oleh Kementerian untuk membiayai proyek infrastruktur, pertambangan, telekomunikasi, pengembangan sosial dan/atau energi. 20% sisanya diperuntukkan untuk pembelian barang dan jasa dari kontraktor-kontraktor China yang dipilih (hal. 4).

 

Pinjaman ini didukung oleh perjanjian terpisah tentang Penjualan dan Pembelian Minyak antara PetroEcuador dan PetroChina. Perjanjian ini mengharuskan PetroEcuador untuk menjual, selama seluruh masa berlaku Perjanjian Fasilitas, minimal 380.000 barel minyak bakar per bulan dan 15.000 barel minyak mentah per hari kepada PetroChina [25]. Hasil penjualan minyak dibayarkan oleh PetroChina ke Rekening Proceeds yang dibuka oleh PetroEcuador dengan CDB di China dan yang diatur oleh hukum China. PetroEcuador “tidak diizinkan untuk melakukan penarikan apapun dari Rekening Proceeds kecuali sejauh yang diizinkan berdasarkan Perjanjian Pengelolaan Rekening” (hal. 6). PetroEcuador dan Kementerian Keuangan Ekuador mengakui bahwa CDB memiliki “hak-hak hukum berdasarkan hukum dan peraturan China [...] untuk memotong atau mendebit sebagian atau seluruh saldo di Rekening Proceeds untuk melunasi sebagian atau seluruh kewajiban Republik Ekuador [...] yang jatuh tempo kepada CDB” baik berdasarkan pinjaman berbasis minyak 2010 tersebut maupun berdasarkan “perjanjian lainnya antara CDB dan Republik Ekuador” (hal. 6). Gambar di bawah ini menggambarkan.

 

Gambar 9. Struktur ilustratif pinjaman berbasis minyak CDB 2010 ke Ekuador

Catatan: Gambar ini menggambarkan struktur kontraktual dari Perjanjian Empat Pihak antara China Development Bank, PetroChina, Kementerian Keuangan Ekuador, dan PetroEcuador. Perjanjian Penjualan dan Pembelian Minyak dan Perjanjian Pengelolaan Rekening tidak tersedia bagi kami.

 

Hanya 3 dari 142 kontrak dalam set benchmark kami yang memiliki pengaturan rekening yang sebanding.

• Kontrak Kamerun dengan Commerzbank Paris mewajibkan pemerintah untuk menyetorkan pembayaran dari PBB ke dalam rekening pengamanan dan mempertahankan saldo rekening minimum yang setara dengan pembayaran pokok dan bunga tahunan yang terutang.

• Sebuah kontrak antara Kamerun dan lembaga pengembangan pemerintah Prancis (AFD) mengharuskan peminjam untuk menyetorkan pembayaran royalti yang setara dengan 150% dari pembayaran tahunan yang terutang dari Kamerun ke dalam rekening yang secara resmi dijaminkan kepada AFD, dan untuk mempertahankan saldo rekening minimum yang setara dengan dua pembayaran pinjaman yang terutang.

• Ketentuan yang terkait dengan rekening cadangan dalam pinjaman Bank Pembangunan Afrika (African Development Bank) 2003 dengan Kamerun tidak terbaca dalam versi kontrak yang dipublikasikan oleh pemerintah Kamerun.

 

Rekening khusus seperti yang dijelaskan di sini adalah standar dalam pembiayaan proyek dengan sumber daya terbatas (limited-recourse project finance) [26]. Fungsi utama dari rekening ini adalah untuk membantu pemberi pinjaman mengelola risiko kredit, operasional, transfer, dan hukum, antara lain. Rekening semacam ini tampaknya jarang ditemukan dalam praktik pinjaman bilateral resmi dan multilateral. 

 

Sebagian kecil pengecualian terkenal justru membuktikan aturan ini:

• Pinjaman darurat AS kepada Meksiko yang dimulai pada 1982, dan lagi pada 1994, mengharuskan Meksiko untuk menyalurkan hasil penjualan minyak negara melalui rekening Meksiko di Federal Reserve Bank of New York; namun, bahkan dalam perjanjian 1994 yang lebih ketat, Meksiko masih dapat menarik dana asalkan tidak dalam keadaan wanprestasi (General Accounting Office 1996). Selain itu, Amerika Serikat berkomitmen untuk membeli minyak dari Meksiko dengan harga diskon. Pengaturan 1994 ini mengatasi campuran imperatif finansial dan politik, terutama oposisi kongres AS terhadap paket bantuan luar biasa.

   

• Transparansi anggaran, manajemen fiskal, dan kekhawatiran tata kelola yang terkait menyebabkan pendirian rekening pengamanan yang berbasis di London, yang menjadi fitur utama dalam pembiayaan yang tidak berhasil dari Bank Dunia untuk pipa Chad-Kamerun. Pendapatan minyak Chad dari pipa baru mengalir melalui rekening tersebut antara 2004 dan 2006. Penarikan dana harus disetujui oleh dewan pengawas publik sebelum dana dapat dipindahkan ke kas negara Chad. Bank Dunia menangguhkan sebagian besar pencairan ke Chad dan membekukan rekening tersebut pada tahun 2006, setelah Chad mengubah undang-undangnya dan, menurut Bank Dunia, mengambil langkah fiskal yang bertentangan dengan perjanjian. Penyelesaian pada tahun yang sama memungkinkan Chad untuk melakukan penarikan sebagian; tinjauan selanjutnya menyimpulkan bahwa pengaturan tersebut rapuh dan pada akhirnya tidak efektif sebagai alat kebijakan (Bank Dunia 2006, 2009).

   

• Rekening luar negeri dan janji pendapatan populer dalam pinjaman negara pada abad ke-19 dan awal abad ke-20, sebelum adanya pembatasan kedaulatan yang ketat. Pengaturan semacam ini memiliki tingkat keberhasilan yang beragam dalam meningkatkan prospek pembayaran utang oleh kreditor (misalnya, Borchard dan Hotchkiss 1951, Wynne 1951, Maurer 2013).

   

Pengaturan rekening seperti yang kami identifikasi, ketika digunakan dalam pinjaman negara dengan sumber daya penuh (full-recourse sovereign lending), dapat menimbulkan berbagai tantangan kebijakan. Pertama, mereka membebani cadangan devisa dan pendapatan fiskal yang terbatas. Kedua, beban ini bisa dengan mudah disembunyikan. Hal ini terjadi karena hak set-off bank terhadap nasabahnya biasanya ditemukan dalam hukum dan peraturan latar belakang, dan tidak memerlukan jaminan formal, pendaftaran, atau pengungkapan oleh debitur. Setiap komitmen kontraktual tambahan juga bisa dijaga kerahasiaannya. Sebaliknya, pemberi pinjaman yang ingin mengambil jaminan yang efektif terhadap aset fisik harus membuat perjanjian terpisah dan melakukan pengajuan publik untuk mendapatkan klaim prioritas terhadap aset tersebut. Ketiga, penyaluran pendapatan yang tidak diungkapkan ke rekening khusus menghambat akurasi analisis keberlanjutan utang dan pengawasan multilateral. Jika sebagian besar aliran pendapatan suatu negara dialokasikan untuk keuntungan satu kreditor, ukuran konvensional keberlanjutan utang kemungkinan akan melebih-lebihkan kapasitas pelunasan utang negara tersebut kepada semua kreditor. Dalam krisis neraca pembayaran, ini dapat merusak program IMF, menambah beban penyesuaian efektif negara tersebut, dan memperdalam pemotongan utang untuk kreditor lainnya dalam hal restrukturisasi utang. Keempat, kendali atas aliran pendapatan dapat memberi pemberi pinjaman kekuatan tawar yang besar terhadap debitur dan kreditor lainnya [27], yang dapat diterjemahkan menjadi pengaruh politik dalam konteks pinjaman antar-pemerintah.

 

Pengalaman historis dan kontemporer dengan rekening khusus menunjukkan bahwa mereka mungkin menawarkan perlindungan terbatas, jika ada, bagi pemberi pinjaman. Debitur yang kekurangan dana biasanya tidak ragu untuk mengalihkan aliran pembayaran. Namun, mungkin lebih sulit untuk melakukannya jika kreditor juga merupakan sumber dari aliran pembayaran tersebut, seperti halnya dalam kontrak pinjaman berbasis minyak yang dibahas sebelumnya. Rekening khusus juga dapat membantu kreditor mengalihkan tekanan politik di dalam negeri, meyakinkan pemegang saham dan pemilih bahwa utang yang berisiko akan dibayar.

 

Berbeda dengan prevalensi rekening khusus, hanya 5 dari pinjaman China dalam sampel kami yang secara eksplisit merujuk pada kepentingan jaminan formal atau janji. Dalam kasus-kasus ini, aset yang dijaminkan meliputi instrumen keuangan (di Kosta Rika dan Honduras), hak penambangan (di Republik Demokratik Kongo), serta output dan peralatan proyek, serta saham dalam perusahaan proyek (di Sierra Leone). Kami tidak menemukan bukti yang banyak dalam sampel kontrak kami bahwa bank milik negara China secara rutin menggunakan infrastruktur fisik—seperti pelabuhan atau pembangkit listrik—sebagai jaminan. Temuan ini bertentangan dengan narasi media dan politik yang mencolok, yang beranggapan bahwa praktik pinjaman China dirancang untuk mengambil alih aset fisik strategis di negara-negara miskin (untuk kritik terhadap narasi ini, lihat Bräutigam dan Kidane 2020).

 

Satu-satunya kontrak utang dalam sampel kami yang tampaknya melibatkan janji atas aset fisik adalah pinjaman sindikasi dari China Eximbank dan ICBC untuk meningkatkan dan memperluas pelabuhan di Sierra Leone. Kontrak ini memuat beberapa referensi terhadap jaminan aset dalam bentuk fisik atau keuangan yang dapat dipindahkan ke pemberi pinjaman dan dilikuidasi jika terjadi wanprestasi. Namun, kami tidak dapat memperoleh perjanjian jaminan yang dirujuk dalam kontrak ini atau kontrak lainnya dalam sampel China, dan kami tidak memiliki cukup informasi untuk mendefinisikan aset yang dijaminkan atau pengoperasian skema jaminan dengan spesifikasi.

 

Secara ringkas, pemberi pinjaman China dalam sampel kami tampaknya lebih memilih jaminan dalam bentuk rekening bank, dengan persyaratan saldo minimum kontraktual untuk memastikan bahwa pemberi pinjaman akan memiliki dana untuk disita jika terjadi wanprestasi. Sebagai perbandingan, jaminan dalam bentuk aset fisik yang tidak likuid lebih membebani untuk diamankan dan dijual, lebih sulit untuk disembunyikan, dan lebih mungkin menarik perhatian media yang tidak menguntungkan serta kontroversi politik.

 

Kotak 2. Penggunaan Jaminan dalam Pinjaman Proyek Pelabuhan Sierra Leone dengan ICBC dan China Eximbank

Pada tahun 2017, ICBC dan China Eximbank memberikan pinjaman sebesar USD 659 juta kepada Sierra Leone untuk pembaruan dan perluasan Queen Elizabeth II Quay di Freetown. Peminjamnya adalah National Port Development Sierra Leone Ltd., sebuah perusahaan tujuan khusus (yaitu, perusahaan proyek), yang menandatangani perjanjian konsesi dengan pemerintah Sierra Leone untuk mengoperasikan pelabuhan selama 25 tahun. Meskipun pihak-pihak yang terlibat menggunakan elemen-elemen struktur pembiayaan proyek terbatas, pinjaman tersebut dijamin sepenuhnya oleh pemerintah Sierra Leone.

 

Perusahaan proyek didirikan dan dimiliki oleh Sky Rock Management Ltd., sebuah perusahaan swasta yang didirikan berdasarkan hukum Kepulauan Virgin Inggris. Tujuan utama pinjaman ini adalah untuk membiayai perluasan pelabuhan yang dilakukan oleh konsorsium perusahaan-perusahaan teknik, pengadaan, dan konstruksi asal China.

 

Mengingat besar pinjaman (senilai 15 persen dari PDB Sierra Leone tahun 2017), tingkat bunga yang tinggi (LIBOR ditambah 3,5 persen per tahun), dan risiko politik serta ekonomi yang tinggi di Sierra Leone, ICBC dan China Eximbank menggunakan berbagai mekanisme sekuritisasi untuk mengurangi risiko gagal bayar.

 

Perjanjian Fasilitas merujuk pada dokumen-dokumen jaminan berikut:

·       Perjanjian Penjaminan Saham: Sky Rock Ltd., investor asing, memasuki perjanjian penjaminan saham “terkait dengan saham mereka di Peminjam yang menguntungkan Agen Keamanan, dalam bentuk dan substansi yang memuaskan Agen Fasilitas” (hal. 18). Perjanjian Penjaminan Saham ini terpisah dari Perjanjian Fasilitas dan tidak tersedia untuk publik, sehingga tidak diketahui dalam kondisi apa kepemilikan perusahaan proyek dapat dialihkan dari investor asing ke kreditor.

 

·       Hipotek atas Aset: Peminjam menandatangani perjanjian hipotek atas “peralatan dan aset lainnya dari Peminjam terkait dengan Proyek yang menguntungkan Pihak Pembiayaan, dalam bentuk dan substansi yang memuaskan Agen Fasilitas” (hal. 13). Perjanjian Hipotek ini terpisah dari Perjanjian Fasilitas dan tidak dipublikasikan, sehingga tidak diketahui aset mana saja yang dijaminkan.

 

·      Dokumen Jaminan Lainnya yang membuktikan atau menciptakan “jaminan atas setiap aset Peminjam untuk menjamin kewajiban apapun dari Peminjam berdasarkan Dokumen Pembiayaan” (hal. 17). Karena tidak ada dokumen jaminan lainnya yang tersedia untuk publik, tidak ada rincian lebih lanjut yang diketahui.

 

Selain dokumen jaminan, Perjanjian Fasilitas juga merujuk pada Perjanjian Rekening. Sekali lagi, ini adalah dokumen terpisah yang tidak tersedia untuk publik. Referensi silang dalam Perjanjian Fasilitas menunjukkan bahwa ICBC dan China Eximbank dapat menunjuk “sebuah bank di luar yurisdiksi Sierra Leone” di mana “Rekening Bank dibuka dan dipertahankan” (hal. 1). Ketentuan penggunaan lebih lanjut mengungkapkan bahwa Peminjam diwajibkan untuk mentransfer pendapatan proyek ke rekening ini sehingga saldo rekening tersebut setiap saat memenuhi cakupan pembayaran utang minimum “semua pokok yang dijadwalkan untuk dibayar dan semua bunga yang diperkirakan akan dibayar berdasarkan Fasilitas pada Tanggal Pembayaran Bunga berikutnya” (hal. 16).

 

Selain itu, pembayaran kembali pinjaman dijamin sepenuhnya oleh Kementerian Keuangan Sierra Leone. Secara khusus, Kementerian “menjamin untuk memastikan bahwa jika saldo Rekening Pengumpulan Peminjam turun ke jumlah yang kurang dari yang diperlukan untuk memenuhi pembayaran Layanan Utang yang Dijadwalkan berikutnya, Penjamin akan membayar, atau mengusahakan untuk dibayar, ke rekening tersebut, jumlah yang diperlukan untuk memastikan bahwa saldo rekening tersebut sama dengan jumlah pembayaran Layanan Utang yang Dijadwalkan berikutnya” (hal. 143).

 

Akhirnya, peminjam diwajibkan untuk menggunakan sebagian dari hasil pinjaman untuk membeli polis asuransi dengan Sinosure, perusahaan asuransi milik negara China, yang mengasuransikan 95% dari fasilitas tersebut plus bunga yang telah jatuh tempo terhadap risiko politik dan komersial.

 

Gambar di bawah ini merangkum struktur keuangan dan institusional dari kesepakatan ini. Seperti yang dapat dilihat, pihak-pihak yang terlibat terhubung melalui berbagai hubungan kontraktual. Kontrak yang ditandai dengan warna abu-abu belum dipublikasikan dan tidak tersedia bagi kami.

 

Gambar 10. Struktur Stylized dari Pinjaman ICBC & China Eximbank ke Sierra Leone

Catatan: Gambar ini menggambarkan struktur kontraktual dari pinjaman USD 659 juta ICBC dan China Eximbank ke Sierra Leone untuk Pembaruan Queen Elizabeth II Quay di Freetown. Hubungan kontraktual yang ditandai dengan warna abu-abu belum dipublikasikan.

 

3.3 Senioritas dan "No Paris Club": Kontrak Tiongkok Memungkinkan Pemberi Pinjaman Memperoleh Pembayaran Preferensial Tanpa Menyatakannya Secara Langsung

 

Hanya dua kontrak utang dengan bank milik negara Tiongkok yang secara resmi mengklaim status senioritas: satu pinjaman ICBC kepada Argentina dan satu pinjaman dengan jaminan dari ICBC serta China Eximbank kepada Sierra Leone, yang telah dibahas sebelumnya. Di sisi lain, semua kontrak dalam sampel Tiongkok kami mewajibkan peminjam untuk mengecualikan utang tersebut dari proses restrukturisasi multilateral, seperti Paris Club yang terdiri dari kreditor bilateral resmi, serta dari "perlakuan yang setara" yang diwajibkan oleh Paris Club agar debitur memperolehnya dari kreditor lainnya. Janji semacam ini kemungkinan besar tidak dapat ditegakkan di pengadilan yurisdiksi keuangan utama mana pun; namun, jika digabungkan dengan ketentuan kontrak lainnya, hal ini dapat memberikan pemberi pinjaman daya tawar yang lebih besar dalam situasi krisis.

 

Klausul “No Paris Club” yang umum dalam sampel kontrak Tiongkok kami dikutip sebagai berikut:

"[P]eminjam dengan ini menyatakan, menjamin, dan berjanji bahwa kewajiban dan tanggung jawabnya berdasarkan Perjanjian ini bersifat independen dan terpisah dari yang tercantum dalam perjanjian dengan kreditor lain (kreditor resmi, kreditor Paris Club, atau kreditor lainnya), dan peminjam tidak akan meminta dari Pemberi Pinjaman persyaratan dan ketentuan yang sebanding sebagaimana yang tercantum atau mungkin tercantum dalam perjanjian dengan kreditor lainnya." (28)

 

Tiga kontrak China Development Bank (CDB) dengan Kementerian Ekonomi Argentina berisi variasi yang lebih luas dari klausul tersebut:

"Peminjam dalam keadaan apa pun tidak boleh membawa atau menyetujui untuk mengajukan kewajibannya berdasarkan Dokumen Keuangan kepada Paris Club untuk restrukturisasi atau ke dalam rencana pengurangan utang yang dilakukan oleh IMF, Bank Dunia, lembaga keuangan multilateral internasional lainnya yang melibatkan Negara, atau Pemerintah Republik Rakyat Tiongkok tanpa persetujuan tertulis sebelumnya dari Pemberi Pinjaman." (29)

 

Gambar 11. Klausul "No Paris Club": Tiongkok dibandingkan dengan standar acuan

Prinsip kesetaraan perlakuan adalah salah satu dari enam prinsip utama Paris Club; prinsip ini mencakup kreditor bilateral resmi maupun komersial yang bukan anggota Paris Club. (30) Tujuan yang dinyatakan dari prinsip kesetaraan adalah pembagian beban: pemerintah enggan memberikan keringanan jika pajak dari warganya justru disalurkan untuk mensubsidi kreditor lain alih-alih membantu negara yang mengalami kesulitan keuangan. Prinsip kesetaraan telah lama menjadi pilar dalam arsitektur keuangan internasional dan telah membentuk pasar utang negara berdaulat selama beberapa dekade (lihat Gelpern 2004; Schlegl, Trebesch, dan Wright 2019).

 

Secara teori, negara debitur yang gagal mendapatkan perlakuan yang sebanding dari kreditor non-Paris Club resmi atau swasta berisiko kehilangan keringanan utang dari Paris Club, serta berpotensi kehilangan akses terhadap pendanaan IMF dan lembaga multilateral lainnya. Namun, dalam praktiknya, tidak pernah ada kasus di mana perlakuan Paris Club dibatalkan karena kurangnya kesetaraan perlakuan. Salah satu alasannya adalah karena penilaian dilakukan secara agregat, dengan mengelompokkan semua kreditor non-Paris Club, serta karena definisi kesetaraan perlakuan cukup fleksibel untuk mengakomodasi berbagai bentuk konsesi kreditor.

 

Debitur yang mengabaikan prinsip kesetaraan perlakuan dan memenuhi janji perlakuan preferensial kepada CDB atau China Eximbank akan melanggar norma Paris Club secara serius dan kemungkinan akan merusak hubungannya dengan IMF, Bank Dunia, serta kreditor resmi dan komersial lainnya. Sebagai bagian dari Common Framework yang disepakati pada November 2020, Tiongkok dan anggota G20 lainnya yang bukan bagian dari Paris Club menyetujui restrukturisasi klaim mereka terhadap negara debitur termiskin secara bersamaan dengan Paris Club. Kesepakatan ini mengisyaratkan penerapan syarat yang serupa, termasuk prinsip kesetaraan perlakuan untuk klaim resmi maupun komersial. Meskipun pernyataan G20 terlalu samar untuk dianggap sebagai komitmen definitif, hal ini bertentangan dengan 74% kontrak Tiongkok dalam sampel kami yang secara eksplisit menolak berbagi beban dengan kreditor lainnya.

 

Box 3. Kerangka Kerja Umum untuk Penanganan Utang di Luar DSSI

Dukungan G20 terhadap “Kerangka Kerja Umum untuk Penanganan Utang di Luar DSSI” menunjukkan kemajuan dalam arah penyelarasan dan koordinasi yang lebih besar antara Tiongkok dan kreditor bilateral lainnya, setidaknya pada tingkat prinsip-prinsip utama. Dari sudut pandang ini, hal ini menimbulkan harapan bahwa perbedaan dalam perilaku kontrak antara Tiongkok dan pemberi pinjaman bilateral lainnya dapat dipersempit atau lebih baik diselaraskan di masa depan.

 

Kerangka kerja ini merupakan penerus dari Inisiatif Penangguhan Layanan Utang G20 (DSSI), yang diluncurkan pada April 2020 sebagai langkah jangka pendek untuk mengalihkan arus kas dan membantu negara-negara berpenghasilan rendah merespons dampak kejutan COVID-19. Kerangka Kerja Umum ini mengharuskan pemerintah G20 untuk melakukan negosiasi yang transparan di antara kreditor resmi; mencari kewajiban dari peminjam untuk meminta perlakuan yang setara di antara semua kreditor; dan adanya pemahaman bersama mengenai parameter kunci untuk penanganan utang. Secara esensial, teks G20 menciptakan pengaturan mirip Paris Club yang mencakup Tiongkok, tanpa langkah dari pemerintah Tiongkok untuk secara resmi bergabung dengan klub itu sendiri.

 

Namun, ini bisa jadi sangat membesar-besarkan situasi jika kita mempertimbangkan apa yang tidak ada dalam Kerangka Kerja Umum ini. Yang sangat penting, kerangka ini tidak menyebutkan definisi kreditor resmi dan oleh karena itu tampaknya membiarkan klaim pemerintah Tiongkok tetap utuh—yakni bahwa China Eximbank adalah kreditor resmi tetapi China Development Bank (CDB) bukanlah kreditor resmi. Hal ini menunjukkan ruang lingkup yang lebih sempit untuk tindakan yang terkoordinasi, dan berdasarkan studi ini, membiarkan pemberi pinjaman yang paling berbeda dari perilaku kreditor bilateral resmi tetap berada di luar disiplin pendekatan terkoordinasi. Dari sudut pandang pemerintah Tiongkok, hal ini konsisten. Ketika kami mengamati ketentuan kontrak yang tidak biasa bagi kreditor resmi, pejabat Tiongkok menegaskan bahwa pemberi pinjaman tersebut sebenarnya bersifat komersial dan bukan resmi. Meskipun demikian, ketidaksepakatan dasar mengenai definisi ini menunjukkan kemajuan yang terbatas dalam pengaturan multilateral untuk penyelesaian utang dan praktik yang lebih baik dalam hal pemberian pinjaman resmi.

 

Kerangka Kerja Umum memang mengadopsi standar kesetaraan perlakuan Paris Club untuk semua kreditor, yang akan mengharuskan debitur untuk mencari keringanan utang dari CDB, yang bertentangan dengan klausul "No Paris Club" dalam kontrak-kontrak mereka. Karena baik Paris Club maupun IMF tidak memaksakan restrukturisasi klaim kreditor tertentu—hanya mengharuskan kesetaraan perlakuan dan jaminan keuangan yang memadai dari semua kreditor secara agregat—tidak ada alasan untuk percaya bahwa CDB akan dipaksa untuk menanggung bagian kerugian yang sebanding.

 

Hingga saat ini, Kerangka Kerja Umum hanya berlaku untuk 73 negara berpenghasilan rendah yang memenuhi syarat untuk DSSI. Semua negara pasar berkembang dengan pendapatan menengah, termasuk beberapa peminjam terbesar Tiongkok, berada di luar ruang lingkup ini.

 

Tidak ada kontrak dengan kreditor swasta atau kreditor resmi non-Paris Club dalam set acuan kami yang mencakup klausul serupa. Analogi terdekat dalam sejarah utang negara mungkin adalah ketentuan yang melarang restrukturisasi utang di masa depan dalam Brady Bonds pada tahun 1990-an (klaim bank yang direstrukturisasi yang mewakili keringanan utang yang substansial):

"[Negara berdaulat] tidak akan, baik secara langsung maupun tidak langsung, mencari restrukturisasi atau penjadwalan ulang atas Obligasi atau ketentuan apapun darinya, dan tidak akan, baik secara langsung maupun tidak langsung, mencari atau meminta pinjaman, uang muka, perpanjangan kredit atau akomodasi keuangan lainnya dari pemegang Obligasi atau afiliasi apapun berdasarkan kepemilikan tersebut." (31)

 

Meskipun klausul semacam itu menjadi hal yang umum dalam Brady Bonds, mereka juga dipahami secara luas sebagai tidak dapat ditegakkan: sulit untuk melihat apa solusi yang bisa diberikan oleh pengadilan untuk pelanggaran atas ketentuan tersebut. Di sisi lain, pemberi pinjaman dapat memberikan dampak ekonomi nyata kepada debitur jika mereka memiliki akses ke "rekening khusus" dan mengancam untuk menggunakan bantuan sendiri, dengan menyita rekening tersebut jika debitur mencoba melakukan negosiasi restrukturisasi kolektif. Selain itu, klausul "No Paris Club" dapat memiliki fungsi ekspresif dan politis, yang mungkin lebih kuat dalam konteks antar-pemerintah.

 

3.4 Pengaruh Kebijakan: Klausul Pembatalan, Percepatan, dan Stabilisasi Dapat Memberikan Pengaruh Pemberi Pinjaman Tiongkok Terhadap Kebijakan di Negara Peminjam

 

Pemberi pinjaman Tiongkok dalam sampel kontrak kami mempertahankan hak untuk membatalkan pinjaman dan meminta pembayaran segera dalam berbagai kondisi, termasuk perkembangan politik dan ekonomi yang tidak terkait langsung dengan hubungan pinjaman. Sebaliknya, opsi keluar bagi negara debitur terbatas setelah kontrak ditandatangani. Sebagai contoh, klausul default silang dan pembatalan silang dalam beberapa kontrak Tiongkok memicu jika debitur mengambil tindakan yang merugikan "entitas PRC" di negara peminjam. Ketentuan semacam ini menempatkan lembaga milik negara Tiongkok untuk bertindak secara bersama-sama, memperkuat daya tawar kolektif mereka terhadap negara berkembang. Semua kontrak CDB mencakup pemutusan hubungan diplomatik dengan Tiongkok sebagai peristiwa default. Peristiwa default dalam 90% kontrak dalam sampel Tiongkok kami mencakup perubahan kebijakan yang didefinisikan secara luas baik di negara pemberi pinjaman maupun di negara debitur. Biasanya, dalam kasus default, pemberi pinjaman dapat mempercepat pembayaran pokok dan bunga. Trigger default jenis yang kami identifikasi dalam kontrak utang Tiongkok berpotensi memperbesar pengaruh ekonomi dan politik Tiongkok atas negara debitur berdaulat. Kami uraikan lebih lanjut di bawah ini.

 

Default Silang

"Hal-hal tidak bisa lebih standar lagi daripada klausul default silang," menurut panduan otoritatif untuk kontrak utang internasional (Buchheit 2006, 102). Template LMA, semua kontrak utang komersial dalam set acuan kami, dan 98 persen kontrak pinjaman Tiongkok dalam sampel kami mengandung klausul default silang, termasuk semua kontrak oleh China Eximbank dan CDB. Sebaliknya, hanya 11 persen kontrak utang multilateral, 62 persen kontrak bilateral OECD, dan 43 persen kontrak bilateral non-OECD dalam set acuan yang memiliki klausul default silang (Gambar 12).

 

Klausul default silang memungkinkan Kreditor A untuk memberi tekanan pada debitur dan melindungi prioritas klaimnya ketika debitur gagal membayar utangnya kepada Kreditor B. Di bawah versi klausul yang menguntungkan kreditor, jika debitur gagal membayar kepada B, A dan B berhak untuk menuntut pembayaran penuh pokok dan bunga yang terakumulasi pada saat yang sama. Versi yang lebih menguntungkan bagi debitur hanya memberi A hak untuk mempercepat pembayaran utang jika B memilih untuk melakukannya. Setelah klausul tersebut dipicu, A akan mengklaim tempat di meja restrukturisasi dan berdiri di samping B, bukan di belakang mereka, dalam antrian disposisi aset.

 

Gambar 12. Klausul Cross-default: Sampel Pinjaman Cina versus Set Benchmark

 

Porsi kontrak dengan klausul cross-default

Lender Cina dalam sampel kami cenderung menggunakan formulasi klausul cross-default yang lebih menguntungkan kreditor, meskipun masih merupakan standar pasar. Sebagai contoh, sekitar dua pertiga kontrak China Eximbank memperluas cakupan cross-default di luar kegagalan untuk membayar utang lain, untuk mencakup semua peristiwa default berdasarkan kontrak utang dengan kreditor lain (secara teori, ini bisa mencakup pelanggaran pelaporan kecil, cross-default dari kreditor lain, dan ketentuan serupa). Sebaliknya, klausul cross-default dalam kontrak AFD dalam sampel kami digambarkan lebih sempit: AFD tidak dapat mempercepat atau menegakkan klaimnya kecuali kreditor dalam kontrak lain "telah mengakhiri atau menangguhkan komitmennya, menyatakan pelunasan awal atau mengumumkan pelunasan awal utang ini." Meskipun demikian, kedua formulasi ini masih berada dalam norma komersial.

 

Pemicu yang Tidak Biasa dan Pembatalan silang

 

Beberapa kontrak Cina dalam sampel kami menyimpang dari norma dengan cara yang cukup signifikan. Sebagai contoh, tiga dari tujuh kontrak CDB dalam sampel kami memiliki klausul cross-default terhadap tindakan merugikan yang mungkin diambil oleh entitas pemerintah manapun di negara peminjam terhadap investasi Cina di sana (“entitas PRC” didefinisikan secara luas). 

 

Cuplikan berikut dari perjanjian fasilitas CDB tahun 2010 dengan Kementerian Keuangan Ekuador menggambarkan hal ini:

[Sebuah peristiwa default terjadi jika] “peminjam, badan pemerintah manapun, atau entitas publik mana pun dari Republik Ekuador:
a. mengutuk, menasionalisasi, menyita atau dengan cara lain mengekspropriasi seluruh atau sebagian besar properti atau aset lain dari entitas PRC atau modal sahamnya,

b. mengambil alih pengawasan atau kontrol atas properti atau aset lain atau bisnis atau operasi entitas PRC atau modal sahamnya,

c. mengambil tindakan untuk pembubaran atau pembekuan entitas PRC atau tindakan yang akan mencegah entitas PRC atau pejabatnya menjalankan seluruh atau sebagian besar bisnis atau operasinya,

d. mengambil tindakan, selain tindakan yang memiliki efek umum di Republik Ekuador, yang akan merugikan entitas PRC dalam menjalankan bisnis atau operasinya di Republik Ekuador, atau

e. memulai tindakan atau proses terkait dengan masalah yang dijelaskan dalam [32]

 

Versi serupa tetapi sedikit lebih sempit dari cross-default ini terdapat dalam kontrak utang Rusia dengan Ukraina tahun 2013, yang diterbitkan dalam bentuk catatan yang dapat diperdagangkan kepada dana kekayaan negara Rusia. Sebuah default terjadi dalam catatan tersebut jika Ukraina gagal membayar "segala utang [...] yang terutang kepada Pemegang Catatan atau entitas yang dikendalikan atau dimiliki mayoritas oleh Pemegang Catatan." (Rusia adalah satu-satunya Pemegang Catatan). Meskipun Rusia tampaknya memiliki fleksibilitas untuk mempercepat pembayaran catatan ini dengan menggunakan klausul cross-default dan mengutip tunggakan Ukraina kepada Gazprom, Rusia memilih untuk tidak menggunakan fleksibilitas ini, dan menunggu untuk menggugat sampai Ukraina berhenti membayar catatan tersebut.

 

Pembatalan silang

Instansi Cina juga menggunakan klausul terkait cross-default, namun lebih mirip dengan praktik lembaga multilateral yang menangguhkan atau membatalkan beberapa proyek dengan peminjam. Cross-cancellation dapat melindungi keuangan kreditor, tetapi yang lebih penting lagi, memastikan bahwa dana publik tidak terus mendukung proyek gagal atau hasil kebijakan yang buruk. CDB tampaknya menggunakan cross-cancellation sebagai alat pengamanan untuk pinjamannya, dan sebagai cara untuk melindungi kepentingan Cina lainnya di negara peminjam. Sebagai contoh, pinjaman CDB senilai $2 miliar untuk proyek Kereta Api Belgrano Cargas mencakup pemicu cross-cancellation seperti default atau pembatalan pinjaman sindikasi Argentina senilai $4,7 miliar dari bank-bank Cina untuk membangun dua bendungan hidroelektrik di Sungai Santa Cruz, Patagonia. [33] CDB mengaktifkan klausul ini dan mengancam untuk membatalkan proyek kereta api ketika pemerintah baru di Argentina berusaha untuk membatalkan pembangunan bendungan atas alasan lingkungan. [34] Pemerintah Argentina segera membalikkan keputusan tersebut. Penggunaan cross-default untuk menghubungkan proyek yang tidak saling terkait membuat lebih sulit bagi peminjam untuk menarik diri dari salah satunya, dan memberikan kreditor Cina sebagai kelompok lebih banyak kekuatan tawar-menawar—dan lebih banyak pengaruh kebijakan.

 

Stabilisasi

CDB dan, sampai batas tertentu, China Eximbank menyertakan klausul stabilisasi dalam kontrak utangnya untuk mengelola risiko perubahan hukum dan regulasi di negara peminjam. Klausul stabilisasi adalah hal yang biasa dalam pembiayaan proyek; mereka mendekati lingkungan investasi yang stabil untuk proyek infrastruktur besar dan memudahkan perencanaan jangka panjang (misalnya, Dewar ed. 2019). Laporan tahun 2009 untuk IFC dan dua badan PBB mengidentifikasi tiga jenis klausul stabilisasi (Shemberg 2009):

• Klausul pembekuan ... yang dirancang untuk membuat undang-undang baru tidak berlaku untuk investasi. ... Mereka disebut demikian karena bertujuan untuk membekukan hukum negara tuan rumah terkait dengan proyek investasi.

• Klausul keseimbangan ekonomi ... [juga dikenal sebagai “klausa biaya meningkat,” yang berjanji bahwa], meskipun undang-undang baru akan berlaku untuk investasi, investor akan diberi kompensasi untuk biaya kepatuhan terhadapnya. Kompensasi dapat berupa banyak bentuk, seperti tarif yang disesuaikan, perpanjangan konsesi, pengurangan pajak, kompensasi moneter, atau lainnya...

• Klausul hibrida (disebut demikian karena mereka memiliki beberapa aspek dari kedua kategori lainnya) yang mengharuskan negara untuk mengembalikan investor ke posisi yang sama seperti sebelum perubahan hukum, dan kontrak menyatakan secara eksplisit bahwa pengecualian hukum adalah salah satu cara untuk melakukannya.

 

Semua klausul stabilisasi kecuali satu dalam sampel kontrak Cina kami masuk dalam kategori kedua. Mereka tidak menutup kemungkinan penerapan perubahan regulasi terhadap proyek investasi, tetapi mengharuskan peminjam untuk mengompensasi kreditor untuk semua biaya yang meningkat. Versi pembekuan dari klausul stabilisasi hanya muncul sekali dalam sampel kami, dalam kesepakatan pertambangan dan infrastruktur tahun 2008 antara konsorsium perusahaan milik negara Cina dan Republik Demokratik Kongo.

 

[Kontraktor yang bertanggung jawab atas pekerjaan infrastruktur akan memperoleh keuntungan dari semua ketentuan hukum dan regulasi baru yang akan diberlakukan oleh RDC atau perjanjian yang dicapai oleh negara tersebut dengan investor lainnya. Namun, ketentuan hukum dan regulasi baru yang membawa kerugian bagi mereka tidak akan diterapkan pada mereka.] [35]

 

Varian dari klausul stabilisasi ini dapat menimbulkan tantangan khusus bagi kebijakan hak asasi manusia dan pembangunan berkelanjutan. Secara efektif, ini menciptakan pengecualian dalam hukum, membatasi pemerintahan mandiri peminjam, dan berpotensi memblokir regulasi terbaru yang berkaitan dengan lingkungan, kesehatan masyarakat, tenaga kerja, dan regulasi penting lainnya (lihat, misalnya, Global Witness 2011 untuk pembahasan lebih mendalam).

 

Gambar 13. Klausul Stabilisasi: Cina vs. Set Benchmark

Kesimpulannya, klausul cross-default, cross-cancellation, dan stabilisasi yang kami temukan dalam sampel ini tidak berada di luar norma komersial atau kebijakan, atau menekan pihak tertentu secara langsung. Begitu pula, tidak jarang bagi kreditor untuk berusaha memengaruhi kebijakan peminjam. Namun, klausul tersebut bertentangan dengan narasi tentang pemberi pinjaman Cina yang altruistik dan termotivasi oleh solidaritas. Klausul ini mempersulit upaya untuk membedakan praktik mereka dengan praktik bank-bank Barat atau pemerintah OECD: China Eximbank menggunakan beberapa versi paling agresif dari klausul standar. Mereka juga menimbulkan masalah bagi klaim bahwa CDB adalah pemberi pinjaman komersial yang didorong oleh keuntungan: kontrak-kontrak CDB dalam sampel kami terkait erat dengan program investasi pemerintah Cina yang lebih luas, dirancang agar pinjaman CDB dapat melindungi spektrum kepentingan Cina yang luas di negara peminjam.

 

Illegality dan Keluar dari Kontrak

Lebih dari 90 persen kontrak dalam sampel kami dari China mengidentifikasi perubahan kebijakan di negara debitur atau kreditor sebagai peristiwa yang dapat menyebabkan default, memberikan opsi kepada kreditor untuk keluar dan menuntut pembayaran utang secara langsung. Ketentuan ini mengadaptasi klausul ilegalitas dalam bentuk standar yang biasa digunakan dalam kontrak pinjaman bank komersial, yang awalnya dirancang untuk menangani perubahan dalam regulasi bank dan sanksi (Buchheit 2006: 53). Kontrak-kontrak CDB mengikuti template LMA dengan sangat mirip. Masalah dengan klausul ilegalitas dalam kontrak dengan pemerintah atau entitas milik negara adalah bahwa beberapa di antaranya mungkin memiliki suara dalam keputusan kebijakan yang memicu hak terminasi mereka. Dalam kasus yang ekstrem, penghentian kontrak dapat menjadi kewenangan diskresioner, hak prerogatif pemberi pinjaman. Dalam sampel benchmark kami, AFD dan Turkey Eximbank adalah satu-satunya kreditor resmi lainnya yang menggunakan klausul ilegalitas. Namun, klausul mereka cenderung lebih sempit dibandingkan dengan klausul yang digunakan oleh kreditor Cina.

 

Tabel 3. Klausul Ilegalitas dalam Kontrak Pinjaman Resmi

China Eximbank (77% dari pinjaman)	CDB (semua pinjaman)	Turkey Eximbank (semua pinjaman)	Agence Française de Développement (semua pinjaman)
Jika terjadi perubahan hukum atau kebijakan pemerintah di negara Pemberi Pinjaman atau Peminjam yang membuatnya tidak mungkin bagi Pemberi Pinjaman atau Peminjam untuk melaksanakan kewajibannya berdasarkan Perjanjian ini, Pemberi Pinjaman dapat, dengan pemberitahuan tertulis kepada Peminjam, menghentikan pencairan Fasilitas, dan/atau menyatakan semua pokok dan bunga yang telah jatuh tempo serta semua jumlah lain yang harus dibayar berdasarkan perjanjian ini untuk segera jatuh tempo dan harus dibayar oleh Peminjam tanpa permintaan lebih lanjut, pemberitahuan, atau formalitas hukum lainnya.	Jika, akibat dari perubahan hukum atau regulasi apa pun, menjadi ilegal di yurisdiksi yang berlaku bagi pemberi pinjaman untuk melaksanakan kewajibannya sesuai dengan perjanjian ini atau untuk membiayai atau mempertahankan pinjaman apa pun, pemberi pinjaman harus segera memberitahukan peminjam setelah mengetahui peristiwa tersebut, di mana fasilitas tersebut akan dibatalkan segera (ilegalitas).	[J]ika, kapan saja, menjadi ilegal di yurisdiksi yang berlaku bagi pemberi pinjaman untuk melaksanakan kewajibannya sesuai dengan perjanjian ini atau untuk membiayai atau mempertahankan pinjaman apa pun, pemberi pinjaman harus segera memberitahukan peminjam setelah mengetahui peristiwa tersebut, dan fasilitas tersebut akan dibatalkan segera (ilegalitas).	Pelaksanaan kewajiban Pemberi Pinjaman berdasarkan Perjanjian atau penyediaan atau pemeliharaan Kredit menjadi ilegal berdasarkan ketentuan regulasi yang berlaku untuknya.

 

Selain klausul ilegalitas standar yang ditunjukkan dalam tabel di atas, empat dari lima pinjaman non-konsesional China Eximbank dalam sampel kami mengandung klausul ilegalitas yang lebih luas, sebagai berikut:[36]
Jika pada suatu waktu Pemberi Pinjaman menentukan bahwa adalah atau akan menjadi ilegal atau bertentangan dengan arahan dari lembaga mana pun bagi Pemberi Pinjaman untuk membiarkan seluruh atau sebagian Fasilitas tetap berlanjut, untuk memberikan, membiayai, atau membiarkan tetap berlanjut seluruh atau sebagian Pinjaman berdasarkan Perjanjian ini, setelah pemberitahuan tersebut diberikan kepada Peminjam oleh Pemberi Pinjaman:

 

a. Fasilitas tersebut akan dibatalkan; dan

b. Peminjam harus melakukan pembayaran lebih awal atas Pinjaman tersebut pada tanggal yang ditentukan oleh Pemberi Pinjaman yang dianggap perlu untuk mematuhi hukum atau arahan yang relevan, dengan semua bunga yang belum dibayar yang terakumulasi, semua biaya yang belum dibayar yang terakumulasi kepada Pemberi Pinjaman, dan jumlah lain yang harus dibayar berdasarkan Perjanjian ini.[37]

 

Klausul ini dapat memicu pembatalan fasilitas secara langsung dan mempercepat pelunasan jika Pemberi Pinjaman menentukan bahwa pinjaman tersebut bertentangan dengan arahan dari lembaga mana pun. Dua aspek dalam formulasi ini memberikan kekuatan lebih kepada Pemberi Pinjaman atas Peminjam. Pertama, hanya dengan adanya “arahan dari lembaga mana pun”—tanpa harus berupa undang-undang—dapat memicu pembatalan dan pembayaran lebih awal. Kedua, pembayaran lebih awal mengikuti secara otomatis setelah Pemberi Pinjaman mensertifikasi bahwa hukum atau arahan yang relevan telah diberlakukan. Template LMA, sebagai perbandingan, mempertimbangkan bahwa pinjaman akan dialihkan ke kreditor untuk siapa hal tersebut tidak ilegal. Kami tidak menemukan klausul ilegalitas yang luas serupa dalam kontrak kreditor swasta atau kreditor resmi lainnya.

Terkait dengan ilegalitas, semua kontrak CDB dalam sampel kami mencakup ketentuan pembatalan dan percepatan yang terkait dengan pemutusan hubungan diplomatik oleh Tiongkok dengan negara peminjam, seperti dalam contoh dari CDB ini, menjadikannya sebagai peristiwa default yang menyatakan, “Pemerintah Republik Rakyat Tiongkok (PRC) telah, atau telah mengumumkan niatnya untuk memutuskan hubungan diplomatik dengan negara peminjam, atau pemerintah negara tersebut telah, atau telah mengumumkan niatnya untuk memutuskan hubungan diplomatik dengan PRC.” [38] Dalam sampel acuan kami, hanya dua kontrak dari Export-Import Bank of India yang memuat ketentuan serupa.

 

Klausul ilegalitas dan stabilisasi adalah contoh ketentuan standar kontrak yang menangani “ketidakpastian yang sudah dikenal,” atau mengalokasikan risiko dari kemungkinan-kemungkinan yang dipertimbangkan oleh para pihak pada saat kontrak dibuat. Kontrak komersial standar sering kali mencakup ketentuan "Force Majeure" atau "Tindakan Tuhan" yang mengesampingkan kewajiban dalam hal terjadi ketidakpastian yang tidak terduga seperti perang atau bencana alam. Klausul semacam itu jarang ditemukan dalam kontrak utang, di mana satu-satunya kewajiban adalah pembayaran, dan tingkat bunga mencerminkan risiko non-pembayaran secara umum—hanya sedikit ruang untuk hal yang tidak terduga. Dalam sampel Tiongkok kami, kami menemukan sembilan kontrak dengan China Development Bank dan China Eximbank yang mencakup apa yang tampaknya adalah klausul force majeure, namun di mana “Tindakan Tuhan” menjadi peristiwa default yang memicu percepatan, alih-alih mengesampingkan kewajiban dalam hal terjadi bencana.

 

Perjanjian Pinjaman China Eximbank dengan Sierra Leone pada 2011 mencakup peristiwa default berikut:

Terjadi force majeure di negara penerima, seperti bencana alam serius, perang, atau kerusuhan sosial lainnya, yang dapat, menurut pendapat Pemberi Pinjaman, membahayakan lingkungan normal untuk pelaksanaan proyek tersebut. [39]

 

Force majeure, dan terutama force majeure yang memicu percepatan, sangat menonjol sebagai hal yang sangat tidak biasa, meskipun kami menemukan ketentuan serupa dalam set acuan kami, dalam kontrak pinjaman dari Japan International Cooperation Agency (JICA). Mengingat guncangan negatif yang terkait dengan peristiwa force majeure di negara-negara peminjam (bencana alam dan pandemi), untuk mengharuskan percepatan pembayaran di bawah kondisi ini akan tampak bertentangan dengan kepentingan negara peminjam dan warganya, serta secara politik sulit untuk ditegakkan oleh kreditor asing. Ini mungkin berguna untuk konsumsi domestik di negara kreditor, untuk menciptakan ilusi adanya opsi keluar tambahan dan saluran pelarian, atau sebagai alat ekspresif untuk memproyeksikan kekuatan dan membuat peminjam berpikir dua kali sebelum melakukan wanprestasi, bahkan dalam keadaan ekstrem.

 

BAGIAN 4 Kesimpulan

 

Studi kami tentang kontrak pinjaman luar negeri Tiongkok mengungkapkan sejumlah wawasan baru. Pemberi pinjaman Tiongkok menunjukkan kecerdikan yang luar biasa dalam menyesuaikan dan memperluas alat kontrak standar untuk memaksimalkan prospek pembayaran kembali mereka, termasuk dengan rekening pendapatan yang dikendalikan oleh pemberi pinjaman, dan untuk melindungi berbagai kepentingan Tiongkok di negara peminjam. Kontrak-kontrak tersebut bertentangan dengan narasi kerjasama Selatan-Selatan dan membantah klaim bahwa CDB adalah pemberi pinjaman yang sepenuhnya komersial—terlepas dari adopsi mereka terhadap banyak praktik pinjaman komersial. Baik CDB maupun China Eximbank terlibat dalam program investasi pemerintah Tiongkok yang lebih luas, dengan klausul cross-default dan cross-cancellation yang menghubungkan bagian-bagian berbeda dari program tersebut. Tautan antara kontrak finansial, perdagangan, dan konstruksi sangat terlihat di seluruh sampel; namun, karena kami tidak memiliki akses ke kontrak selain pinjaman, kami tidak menganalisis tautan tersebut secara mendalam.

 

Kami menemukan penggunaan luas klausul “No Paris Club” dan “no comparability of treatment”—yang secara eksplisit melarang negara peminjam untuk merestrukturisasi utang mereka yang masih harus dibayar kepada Tiongkok dengan koordinasi dengan kreditor Paris Club dan/atau dengan ketentuan yang sebanding dengan mereka. Praktik ini menunjukkan bahwa bank milik negara Tiongkok secara efektif berusaha menempatkan diri mereka sebagai “kreditor preferensial” yang dikecualikan dari restrukturisasi. Secara umum, kami menemukan bahwa kontrak-kontrak Tiongkok memberikan pemberi pinjaman keleluasaan yang besar untuk membatalkan pinjaman dan/atau menuntut pembayaran penuh lebih awal dari jadwal. Ketentuan-ketentuan ini memberikan kesempatan bagi pemberi pinjaman untuk memproyeksikan pengaruh kebijakan atas peminjam berdaulat, dan secara efektif membatasi ruang kebijakan peminjam untuk membatalkan pinjaman Tiongkok atau mengeluarkan regulasi lingkungan baru.

 

Beberapa kontrak utang dalam sampel kami dapat menimbulkan tantangan untuk kerjasama multilateral dalam krisis utang atau keuangan, karena begitu banyak ketentuannya bertentangan langsung dengan komitmen multilateral terkini, praktik yang sudah lama mapan, dan kebijakan institusional. Waktu yang akan memberi tahu apakah komitmen pemerintah Tiongkok untuk koordinasi dan kerjasama yang lebih besar—seperti yang dinyatakan dalam Kerangka Kerja Bersama G20—akan menghasilkan jenis kontrak utang Tiongkok baru dan transparansi kontrak yang lebih besar.

 

Secara lebih umum, studi ini menarik perhatian pada kebutuhan untuk transparansi yang jauh lebih besar dalam pinjaman berdaulat, termasuk tetapi tidak terbatas pada pinjaman antar pemerintah. Masalah transparansi sangat banyak ditemukan dalam dunia utang berdaulat dan ini tidak terbatas hanya pada Tiongkok. Hampir tidak ada pemberi pinjaman resmi OECD dan non-OECD yang secara publik merilis teks kontrak pinjaman mereka. Begitu juga dengan pemerintah debitur. Pada saat studi kami dilakukan, Kamerun adalah contoh yang sangat langka dari transparansi utang di dunia yang penuh dengan opasitas. Karena alasan ini, kami menggunakan kontrak utang Kamerun sebagai dasar untuk perbandingan. Mengungkapkan semua kontrak utang, meskipun sulit secara politik, harus menjadi norma dan bukan pengecualian. Hal ini akan memberi warga negara kemampuan untuk meminta pertanggungjawaban pemerintah mereka atas kontrak utang yang ditandatangani atas nama mereka. Utang publik harus bersifat publik.

Catatan Kaki

 

[1] ↩ Acker et al. (2020), Dreher et al. (2021), Horn et al. (2019), Hurley et al. (2018) and Kratz et al. (2019) collect data and examine the economic and financial aspects of Chinese foreign lending and debt restructuring activities in detail, but generally avoid engaging with non-financial (legal) terms in the debt contracts.

[2] ↩ As of January 2021, according to the IMF, about half of all low-income countries were in debt distress or faced a high risk of entering distress. Since the start of the Covid-19 crisis, the G20 has agreed on a debt service suspension initiative (DSSI) for poor indebted countries as well as on a Common Framework for Debt Treatments beyond DSSI.

[3] ↩ All of the loan agreements were obtained from publicly available sources. None of the agreements were obtained from parties to the relevant contracts, advisers or agents of such parties or any other source that was subject to a confidentiality undertaking in respect of such documents. Some of these agreements were first published by investigative journalists and civil society organizations.

[4] ↩ The contracts are searchable by lender, borrower, sector, and contract clause.

[5] ↩ We were not able to obtain separate borrower confidentiality letters referenced in some of the contracts.

[6] ↩ At least one contract specifically bars disclosure of English governing law and international arbitration provisions.

[7] ↩ When a project is financed with a non-recourse or limited-recourse structure, the loan that is used to finance the acquisition, construction, and maintenance of an asset (e.g., a toll road) is repaid from the cash flow generated by the asset (e.g., toll revenue). The lender's claim is typically against a special-purpose project company rather than the recipient country government, and depends primarily on the financial viability of the project.

[8] ↩ For recent reporting on tensions with private creditors and tensions with the World Bank and G20, see Bavier and Strohecker (2021) and Lawder (2020).

[9] ↩ Tran (2011).

[10] ↩ AidData maintains a dataset of Chinese government-financed projects around the globe (accessible via aiddata.org). In 2017, it published the 1.0 version of its Global Chinese Official Finance Dataset, which captures detailed information about nearly 4,400 Chinese government-financed projects in 138 countries between 2000 and 2014. It will publish a substantially expanded and revised version of this dataset in 2021.

[11] ↩ China Eximbank issues two different types of concessional loans: government concessional loans (GCLs) and preferential buyer's credits (PBCs). GCLs are RMB-denominated loans granted to government institutions and provided on below-market terms (usually 20-year maturities, 5-year grace periods, and 2% interest rates). China's Ministry of Finance calculates the difference between the interest rates attached to these loans and the central bank's benchmark rate and reimburses Eximbank accordingly. GCLs do not requires counterpart funding. PBCs are USD-denominated loans granted to government institutions that wish to buy Chinese exports. The terms of these loans vary, but they are typically offered with fixed rather than floating interest rates that are more generous than prevailing market rates. The proceeds of these loans can be used to support up to 85% of a project's overall cost, but 15% counterpart funding is required.

[12] ↩ Loans by China Development Bank (CDB) are extended at market-based rates. Typically, the base interest rate of a CDB loan is set to the (floating) London Interbank Offered Rate (LIBOR), and then an additional margin is incorporated to account for borrower-specific risk and repayment capacity. The Chinese authorities have argued that CDB is a commercial bank like Citi, not an official bilateral lender like USAID.

[13] ↩ These 8 CDB loans, worth 16.1 bn USD, represent 44% of total lending in the sample. The 76 China Eximbank loans in the sample, worth 15.9 bn USD, represent 42% of total lending in the sample.

[14] ↩ This database is maintained by Cameroon's Ministry of Economy, Planning and Regional Development (MINEPAT). We downloaded all available contracts from http://dad.minepat.gov.cm/ between May and August 2019. As of December 2020, the online version of the MINEPAT database was no longer publicly accessible, but we have published all of the contracts that we downloaded and analyzed (at https://www.aiddata.org/how-china-lends).

[15] ↩ See section 2.3 for our approach to dealing with missing and incomplete information.

[16] ↩ Debtors may not withdraw funds from escrow accounts except in limited circumstances. Special accounts have substantially fewer withdrawal restrictions.

[17] ↩ There is no indication that pages are missing systematically, i.e. are left out of documents on purpose. It rather seems that pages are left out arbitrarily when scanning the original loan contracts.

[18] ↩ The 2011 confidentiality letter between CDB and Ecuador in relation to the CDB's 2 billion USD oil-backed loan facility can be accessed here: https://www.dropbox.com/s/hhl7qe0mn9x122z/carta-de-negociacion.pdf?dl=0

[19] ↩ The CDB contracts with Ecuador in our sample are unusual because they commit the debtor and the creditor not to disclose their English governing law and international arbitration provisions, presumably owing to the political sensitivity in both countries of invoking English law and a London-based dispute resolution process.

[20] ↩ The letter can be accessed in its entirety at https://www.dropbox.com/s/x71lgctpz0kme0j/OFICIO-No.-CDB-ECU-2016-001-2-1%20%281%29.pdf?dl=0.

[21] ↩ This figure is even higher (5 out of 6 or 83% of loans) when we focus on the six loans that were solely made by CDB and disregard the two loans in our sample that CDB co-financed with ICBC and BOC.

[22] ↩ See Account Management Agreement between BANDES and CDB, p. 10.

[23] ↩ See Term Facility Agreement between Republic of Argentina and CDB, ICBC and BOC, p. 123.

[24] ↩ The transaction is governed by a Facility Agreement between CDB and the Ecuadorian Ministry of Finance and by a Four Party Agreement that links the Facility Agreement to the Oil Sales and Purchase Contract between PetroEcuador and PetroChina. Page numbers in this box refer to the Four Party Agreement.

[25] ↩ The Oil Supply Agreement “provides a pricing mechanism (acceptable to CDB) to set the price for the crude and / or fuel oil” (p. 5), but since the Oil Supply Agreement is not publicly available, no details are known. At the current cost of a barrel of oil of around 60 USD, the minimum oil supply is worth around 88 million USD per month.

[26] ↩ For a concise description, see e.g., “Project Accounts” in Yescombe (2014), Sec. 14.4.1.

[27] ↩ See, for example, Puerto Rico – COFINA bonds secured by sales tax revenues that had effective priority over general obligation bonds, despite their constitutional protections.

[28] ↩ See, for example, the China Eximbank's Government Concessional Loan Agreement in 2015 with the Government of Kyrgyz Republic for Alternative North-South Road Project, p. 13.

[29] ↩ See, for example, the China Development Bank's 236 million USD term facility agreement in 2019 with Argentina Ministry of Economy, p. 51.

[30] ↩ See https://clubdeparis.org/en/communications/page/what-does-comparability-of-treatment-mean

[31] ↩ The 1992 Philippine Bond Fiscal Agency Agreement, Republic of the Philippines, Morgan Guaranty Trust Company of New York, and Banque Paribus Luxembourge, 1 December 1992, 1 at 24. Reproduced in Gelpern and Gulati (2009). More sophisticated and enforceable anti-restructuring devices are relatively common in mortgage-backed securities and other structured finance transactions.

[32] ↩ See China Development Bank 1 bn USD Facility Agreement in 2010 with Ecuador's Ministry of Finance, p. 38.

[33] ↩ The syndicate included China Development Bank, Bank of China, and ICBC.

[34] ↩ https://www.dropbox.com/s/q6s26ninx4ldnes/Cross-Default Letter from China Development Bank to the Government of Argentina 10 March 2016.pdf?dl=0. The loan agreements for the Kirchner-Cepernic Dams Project and the Belgrano Cargas Railway Line Project can be accessed at https://www.documentcloud.org/documents/20484849-arg_2014_435 and https://www.documentcloud.org/documents/20484846-arg_2012_418

[35] ↩ See Convention de Collaboration entre la Republique Democratique Du Congo et la Societe Sinohydro Corporation Relative Au Developpement D'Un Projet Minier et D’Un Projet D’Infrastructures En Republique Democratique Du Congo signé en Janvrier 2008, p. 14.

[36] ↩ While this clause appears in 80% of “Buyer Credit Loans,” it seldom appears in any of China Eximbank's concessional lending agreements: only 3 out of 61 concessional agreements in our sample use the strong illegality clause, whereas the large majority includes the standard version shown in Table 3.

[37] ↩ See, for example, China Eximbank's 85 million USD Buyer Credit Loan in 2016 with Uganda's Ministry of Finance for Four Industrial Substations, p. 20.

[38] ↩ See, for example, p. 50 of China Development Bank's 1.5 billion USD facility agreement in 2016 with Ecuador's Ministry of Finance. This clause is not included in the two CDB loans in our sample that are co-financed with state-owned Chinese commercial banks.

[39] ↩ See China Eximbank's Government Concessional Loan Agreement in 2011 with the Ministry of Finance and Economic Development of Sierra Leone for the Sierra Leone Dedicated Security Information System Project, p. 12.

 

SUMBER:

Anna Gelpern, Sebastian Horn, Scott Morris, Brad Parks, Christoph Trebesch. How China Lends: A Rare Look into 100 Debt Contracts with Foreign Governments. https://docs.aiddata.org/reports/how-china-lends.html.